三十年来山东省地方财体制改革的回顾与反思.docVIP

集权与分权的嬗变( ——三十年来山东省地方财政体制改革的回顾与反思 魏 俊( （山东工商学院法学院 山东，烟台264005） [摘要]山东省地方财政体制的变革主要经历了分级包干财政管理体制阶段、分税制财政体制改革的初步阶段以及所得税、营业税分享改革三个阶段。通过改革不仅规范了各级政府间财政分配关系，提高了省级财政调控能力，而且转变了地方发展经济的思路，分级分税的公共财政体制框架得到初步建起。但仍然存在着事权界定不清、省级调控能力偏弱、收入结构不合理等一系列问题，需要通过进一步深化改革加以解决。 [关键词] 地方财政体制 分级包干 分税制 [正文] 我国经济体制改革是沿着减税、放权、让利的渐进式财政分权思路向纵深推进的。与全国财政体制改革的历史进程相一致，改革开放三十年来，山东省地方财政体制的变革主要经历了两次比较大的改革阶段：一是94年以前的分级包干财政管理体制阶段；二是94年以后的分税制财政管理体制改革阶段。这个阶段又可以分为两个小的阶段。一是1994年-2002年起实施的分税制财政体制改革的初步阶段；二是2002年起至今实施的所得税、营业税分享改革阶段。其中，1994年-2002年起实施的分税制财政体制改革阶段是向适应市场经济要求的、分级分税财政体制迈出的第一步，2002年起至今实施的所得税、营业税分享改革则是在前者的基础上的进一步深化。以分权为核心的财政体制改革初步形成了统一规范的收入分配关系，调动了地方各级发展经济、增收节支的积极性，促进了产业结构调整和资源优化配置。下面就三十年来山东省地方财政体制改革历程作一简要回顾。 一、94年以前包干体制下的山东省地方财政体制 78年以后，基于调动地方积极性和转嫁中央财政负担的考虑, 中央政府开始逐步下放与地方经济自身发展事业密切相关的若干权力, 一些原由中央部委管辖的企业也下放给地方政府管理，同时，地方政府逐步负责地方公共产品的提供。1980年,国务院决定实行划分收支、分级包干的财税体制。其基本特征是：从高度集中、统收统支的中央集权式财政体制逐步转变为一种相对分权化的制度安排, 中央和地方各自拥有自己的财政收入, 地方财政初步成为责、权、利相结合的相对独立的一级预算主体。在此期间，伴随着农村改革向城市改革的推进,1983年开始，我国分两步对国营企业实行了利改税：1983年是第一步, 企业交所得税后剩下的利润,还采取大约四种利润上交的形式；1984年是第二步，完全取消了利润上交形式,改叫调节税。1985 年和1988年又进行了两次调整, 调整的内容主要体现在包干方法上, 从1988 年开始对37 个省、自治区、直辖市和计划单列市分别实行边际增长分成、收入递增包干、总额分成、总额分成加收入递增包干、上解额递增包干、定额上解和定额补助等包干办法。中央对山东省实行收支大包干的体制，省级财政根据各市经济发展水平和财政收支情况，对市地实行定额上缴比例递增、总额分成或定额补助等多种体制形式。 财政包干体制的推行无论在广度还是深度上,都超过了历史上任何一个时期的改革，这表明我国财政体制正式步入了财政分权的轨道。 二、94年以后实行分税制财政体制改革的山东省地方财政体制 分级包干财政体制的实行，不仅调动了地方的积极性，增加了地方收入，而且也促进了经济的发展，但同时也暴露出两个突出的问题：一是中央财政收入占整个全国财政收入的比重不断下降，导致中央越来越困难；二是地区封锁和地方保护主义严重。财政压力促使我国进行经济体制改革, 并选择财政体制作为经济体制改革的突破口。增强中央财政集中度, 缓解巨大财政压力, 提高中央调控能力, 避免高成本和无休止的“谈判”，成为了我国1994 年进行分税制改革的直接动力和现实背景。从1994年开始，在中央对地方实行分税制的基础上，山东省对各市地也实行了分税制财政体制，主要经历了两个阶段： （一）1994-2002年分税制改革初期阶段 1、收入划分情况。省级收入主要包括三部分：一是石油、石化、电力、有色金属等中央四大部门所属企业交纳增值税的25％部分；二是四大部门所属企事业单位及银行(含省级非银行金融企业)营业税；三是省级企业上缴的所得税、上缴利润、亏损补贴。此外，省级财政还参与部分城镇土地使用税、印花税、资源税的少量分成，其余各项地方收入归各市地。市对县及县对乡收入的划分方式虽有不同，但大多是按隶属关系划分，除划归中央和省的收入外，原属哪一级的收入仍归哪一级。区(市)级收入的划分以隶属关系为主确定。① 2、支出范围划分情况。支出范围划分基本未做调整。地方各级政府主要承担本地区政权机关运转所需支出以及支持本地区经济、事业发展所需支出。在具体事务的支出责任归属上，主要依据信息和组织成本最小原则，基于管理上的便利来确定，并非依据受益范围原则确定