2014赛迪经济评论第3期-如何降低新型城镇化可能带来的地方债风险.docVIP

北京赛迪方略城市经济顾问有限公司 2014年4月1日 第3期 总第19期 如何降低新型城镇化可能带来的地方债风险 自2013年以来，地方政府性债务问题备受关注。2014年3月，李克强总理在政府工作报告中强调，“确保经济运行处于合理区间”；“要通过审计，摸清全国政府性债务底数”；“建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防止和化解债务风险”。而“新型城镇化”建设也一直是社会热点话题，李克强总理在政府工作报告中也提出了，“推进以人为核心的新型城镇化”；“通过提高建设和管理水平，让我们的城镇各具特色、宜业宜居，更加充满活力”。城镇化建设的落实需要大量的资金投入，势必对当前地方政府性债务产生进一步影响。赛迪方略认为如何保持地方政府性债务“风险可控”，又能全面落实国家“新型城镇化”战略，是当前地方政府面临的一大难题。 一、全球政府债务普遍存在，控制风险是关键 政府债务本身不是问题，只有债务失控才会成为问题。地方政府性债务是地方政府和所属机构为公益性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。政府债务在地方经济社会发展、基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用。事实上，没有政府债务，政府的作用就很难完全发挥。然而，政府债务一旦失控，其负面影响也是巨大的。2009年至今接连爆发的欧洲债务危机、迪拜债务危机、美国债务危机、底特律市破产等债务事件在引起人们对政府债务问题高度关注的同时，也让人们切身体会到了政府“债务危机”所带来的负面冲击和对经济的消极影响。 政府只要将债务控制在合理的范围内，就能有效避免危机的爆发。上述危机的爆发，正是由于政府债务负担超出自身承受范围而引起的。国际上，政府债务风险通常用负债率、政府外债与GDP的比率、债务率等指标来衡量。负债率指政府年末债务余额与当年GDP的比率，国际上通常使用《马斯特里赫特条约》规定的60%的上限指标来衡量经济总规模对政府债务的承载能力或经济增长对政府举债依赖程度。政府外债与GDP的比率是指年末政府外债余额与当年GDP的比率，国际上通常使用20%的上限衡量经济增长对政府外债依赖程度的指标。债务率是指年末债务余额与当年政府综合财力的比率，通常使用国际货币基金组织确定的90-150%的区间来衡量债务规模大小。 二、我国政府性债务风险总体可控，但部分地方负担较重，城镇化建设可能增长债务风险 以国际标准衡量，我国政府性债务风险总体可控。截至2012年底，我国政府性债务的总负债率为39.43%，低于《马斯特里赫特条约》规定的60%上限；外债余额约占当年GDP的0.91%，远低于国际通用控制值20%的标准；总债务率约为113.41%，处于国际货币基金组织确定的90%-150%的标准参考值范围之内。 部分地方债务负担较重，存在着一定的债务风险。截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务为20.70万亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务余额约10.58万亿元，比2010年底增加约3.87万亿元，年均增长19.97%。其中，县级政府的债务增长率最快，年均增长率达到了27%。部分地方已经出现了债务负担较重的问题。目前，全国已经有3个省级、99个市级、195个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；有2个省级、31个市级、29个县级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%。 地方政府债务80%以上的支出用于城镇化建设相关领域。从政府债务资金投向看，主要是市政建设、交通运输设施建设、保障性住房等基础设施和公益性项目。截至2013年6月底，地方政府在已支出的政府负有偿还责任的债务中，用于市政和基础设施建设的项目支出占到86.77%，北京、上海、江苏等地更是高达95.72%、93.58%、87.83%。 新一轮的城镇化建设将引发大量的资金需求。城镇化过程中大部分农村人口进入城市，城市交通、电力、供排水系统及公共服务设施等需求随之增加，地方政府每年都要在城镇化建设领域投入大量资金。2012年，我国城镇化率已达52.57%，城镇人口达到7.1亿，城镇化率基本达到世界平均水平。但是，其中户籍人口城镇化率只有35%，约有2亿多名农民工难以享受到教育、医疗、社会保障等城镇基本社会公共服务。在中央政府提出“以人为核心的新型城镇化”建设要求下，地方政府将进一步加大在基础设施，以及教育、医疗卫生以及养老等公共服务领域的投入。据国家发改委《促进城镇化健康发展规划2011-2020年》测算，到2020年全国新增城镇人口将达到4亿左右，增加投资需求40万亿元。 城镇化将继续加重地方政府的债务负担。城镇化对资金的巨量需求是个毋庸置疑的事实，中央城镇化会议已经明确要建立多元可持续的资金保障