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完善国有企业分类监管的对策建议十八届三中全会《决定》提出：要准确界定不同国有企业功能。从国企改革近年来的实践来看，一些应加快市场化的行业，市场化程度非常不足，如电信、电力等;而一些不应市场化的行业却在极力推进市场化，如公交、医疗卫生等。关键在于： 一是没有对不同性质的国企进行有效分类，二是把市场经济简单地等同于市场化，把市场化简单地等同于提高价格。对国企进行科学分类是厘清市场与政府关系，构建新型国资管理体制的前提和关键。分类监管核心，是在厘清政策性业务与经营性业务基础上，通过有效监管提高国有资本的效益或效率。目前，中央企业分类改革方案尚未出台。全国由于国资差异性较大，各地出台的改革方案对国有企业的分类标准各有不同。从已公布的改革方案看，有10多个省级方案按公共服务类、功能类、竞争类三个标准划分。如上海提出，竞争类企业以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标，努力成为国际国内行业中最具活力和影响力的企业;功能类企业，以完成战略任务或政府重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益;公共服务类企业，以确保城市正常运行和稳定，实现社会效益为主要目标，引入社会评价。北京则将国企分为城市公共服务类、特殊功能类和竞争类，北京市属国企主要功能以提供公共产品和负责完成保障性任务为导向，突出服务于建设首都经济圈的战略目标。湖南用“公益类企业”代替“公共服务类企业”，同时还把投资运营平台纳入到“功能类企业”。重庆用“功能要素类”代替“功能类”，体现了地方政府对促进生产要素市场化改革的积极姿态。四川仅划分为竞争类和功能类两种类型，广东则划分为准公共性、竞争性，而山西、山东、湖北等三个省市则均未对国企性质做出区分。不过，这几个省份均提及了“分类监管”的清晰思路。从改革实践上看，各地大多将国企分为公益性和竞争性两类，或公益性、竞争性和功能性三类。该分类理论上不成立。从逻辑上看，公益（非营利）与营利相对，竞争与垄断对应。简单把国有企业划分为公益性和竞争性，不仅没有解决公益性国有企业要不要竞争的问题，而且现实中竞争性与垄断性的界限往往比较模糊，自然垄断行业国有企业的归属难以界定。国有企业分类理论与现实矛盾，会影响各地政府对竞争性产业偏好认知与行为，以及产业发展动态变换的准确把握。从利益角度看，国企分类改革涉及权利调整和权益再分配，必然会遭遇重重阻力，既有国有垄断企业利益集团的阻挠，企业经营者怕丢位子，职工怕利益受损，也有政府财政收支的压力以及政府监管部门权益受损。因此，分类改革及监管推进缓慢。分类改革与监管之所以有如此多争议，还因为同一国有企业有不同业务板块，同时具备公共服务、功能性等多种属性，难以进行归类。实际上，国有企业往往是怎样对自身有利就怎样分。一些功能类国企以政府名义参与市场竞争，既拿到政府补贴，又享受竞争类待遇。一些公共服务类国有企业以公共服务名义在做营利性业务，不愿意剥离营利性业务。更多公共国企不愿意引进竞争机制，降低成本。甚至以国家安全和社会稳定为由阻碍改革。本文认为，对国有企业进行科学分类是厘清市场与政府的关系，构建新型国资管理体制的前提和关键。国有企业根据不同价值维度可以进行不同的分类，按功能划分公益性（社会效应）、特定功能性（政治效应）和经营性（经济效应），按盈利要求划分营利性与非营利性。按市场准入充分程度分竞争性与垄断性。按投资主体分中央企业与地方企业。按资本分有国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业。对国有企业科学分类，首先应确立分类的价值维度。从规制视角看，对国有企业应按照目标与经营两种维度进行分类（见表1-1）。垄断公益导向即公益性国有企业，垄断利润导向为垄断营利性国有企业，竞争公益导向暂时没有，竞争利润导向是竞争营利性国有企业。对不同国企，特别是垄断营利性国企进行有效监管是国资国企改革的难点之一。笔者从法律地位、资本属性、监管机构、组织形态、预算决算、经营范围、治理结构、领导人管理和绩效评价等方面提出对三类国企做出严格区分（见表1-2），并提出相应改革措施，具体为：首先，严格依照法律法规规范国有企业的监管模式。对竞争营利性国有企业，按《公司法》中股东职责监管：主要是完善公司治理结构;由董事会实施资本价值最大化管理;按不同产业类型进行分类评价和政策导向。对公益性和垄断营利性国企的监管，可采取两种方式：一是国家出资、政府经营。二是国家出资，项目由财政支付或补贴，企业市场化运作。政府可以按照《公司法》推选代表人选依法进入公司的董事会和监事会;也可以引入“特许经营”、“政府购买服务”和“PPP”等以协议约束的监管机制;或者是政府公共管理部门采用政府审计、专项检查、第三方独立评价等外部监管措施，公益企业财务账目向社会公开。混合型国有企业监管，对直接监管第一层面出资企业属于混合型的，可以依据权重法确定主要业务板块的分类依据，选择相应的监管