2012年四市论坛——诚信.docVIP

构建我国的政府信用机制 ——以行政信赖保护为例 北京市应用法学研究中心 白贵秀 当今社会，诚信缺失已经到了令人发指的地步，当“三鹿奶粉事件”、“地沟油事件”、“毒胶囊事件”、“毒韭菜事件”让我们为食担忧的时候；我们还在担心住的房子是不是甲醛超标，钢筋是否符合法定的标准，是否有一定的抗震功能；我们走在桥上担心这个桥梁是不是豆腐渣工程，一旦有大型车辆通过会不会导致桥梁垮塌……，我们几乎天天生活在惶恐之中。当我们为了生计不得不与周围的人交往时，我们担心对方的承诺是否可信，对方的合同是否会违约，我们怎样才能规避风险，于是，我们不得不花大力气去研究预防策略，所有的交易成本因此大大增加，社会成本因此而陡增……。据中国人民银行引用的调查资料显示，全国每年因为信用缺失造成企业间接直接损失5855亿人民币。国家工商总局的调查报告显示，在全国的合同交易中，正常履约率只有60％。国家审计署披露，有67％的大型国有企业做假帐。有关部门的调查还显示，偷税漏税、骗汇现象屡禁不止；假文凭、假证书、假公证、假帐目泛滥成灾。舆论界普遍认为，信用危机居腐败之后成为阻碍中国经济发展的第二大因素，信用危机导致企业生产经营成本增加15％左右。面对如此严重的诚信缺失和信用危机，各级政府有不可推御的责任。诚信，本是人性中最最普通的东西，而在当今社会几乎成了稀缺物种，它显得那么吝啬，那么珍贵，让人期待，纵是千呼万唤，它还是“犹抱琵琶半遮面”。那么诚信缺失到底是个人问题还是社会问题呢？有人说是个人问题，有人说是社会问题，也有人认为兼而有之。个人诚信缺失就会不讲真话，言而无信，弄虚作假，甚至违法犯罪；企业不讲诚信，就会制假贩假，做假账，违约欺诈等，违法犯罪视同儿戏；政府不讲诚信就会朝令夕改，不守承诺，暗箱操作，欺蒙百姓等。 我认为，当今社会诚信缺失不是纯粹的个人问题，而是社会问题，是大环境造成的。如果没有良好的诚信环境，那么诚实的人就会处处碰壁，最后造成“劣币驱逐良币”的局面。而且，在个人诚信、企业诚信与政府诚信之间，我认为政府诚信是首位的，只有政府诚信就会为企业提供可信赖的制度保证，同时通过教育手段以及合理的制裁手段促使企业和个人诚实守信。因此，本文主要研究政府的信用建设问题。 一、政府信用建设的前提——行政信赖保护 一般认为，所谓的政府信用指的是国家行政机关在社会经济管理活动中所取得的信任。其内容包括三层基本含义：其一，国家行政机关签订并实际履行行政合同而取得对方当事人的信任；其二，国家行政机关在执法过程中依法行政而取得社会的信任；其三，国家行政机关在没有法律、法规、政策和行政合同约束的情况下仍能够执行正义，维护公众利益，正确履行职责而取得社会信任。 政府信用的形成与增长源于民众对政府的信赖与支持，政府信用在各方面、各层次的实现都取决于且决定着国家行政法治的现实水平。所谓国家的行政法治，意味着引入一系列具有普遍效力、居于政府权力之上的法律原则、规则，将政府纳入法律治理的轨道，做到“政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约”（哈耶克语）。就维护政府信用而言，实行信赖保护的原则就是要求政府严格信守诺言，不得反复无常。诚如应松年教授所言，“政府本身也应该建立、遵循诚实信用、信赖保护的准则，成为整个社会诚信的示范者，切实保障公民权益。” 一般认为，行政信赖保护原则起源于德国。青年学者王贵松所著《行政信赖保护论》一书，对行政信赖保护原则的兴起与发展作了介绍。王贵松认为行政信赖保护原则兴起的背景有3个方面：其一，是行政便宜主义的限制。行政便宜主义是19世纪德国作为发动警察权的一般原则而发展起来的，其意思是指行政主体在满足发动权力的要件时，并不一定必须发动其权力，其可以从管理全体公共利益的角度出发，对是否行使其权力作出自由裁量性的判断。这一原理使得行政主体可以随意发动行政权，其撤销或变更其行政行为的判断基本上是自由的，因而容易引发权力滥用，使人民无法自由地安排自己的生活，需要加以限制。其二，是实质法治的关注。实质法治与形式法治相对而言，注重以法的精神和价值适用在个案中进行平衡，追求个案的公正。其三，是给付行政的盛行。给付行政虽然是授益于民，但也不可以凭借行政权力率性而为，要受到平等对待原则、社会国家原则以及信赖保护原则的限制。　在行政法学领域研究行政信赖保护，一个引用较多，比较具有代表性的判例是1956年德国法院的一次判决，即联邦德国柏林民政局长向一个寡妇证明，如果她从民主德国迁入联邦德国，将可以在西柏林得到一定的抚恤年金的案件。在那个寡妇迁入西柏林得到抚恤金之后，西柏林政府证实其不符合法律的要求，因而停止发放抚恤金，并要求其返还已经取得的抚恤金。法院认为这个案件存在着行政合法性原则与法安定性原则的冲突：支付抚恤年金的决定明显是违法的，然而，像这个不幸的寡妇一样的公民