2012年四市论坛——诚信.docVIP

构建我国的政府信用机制 ——以行政信赖保护为例 北京市应用法学研究中心 白贵秀 当今社会，诚信缺失已经到了令人发指的地步，当“三鹿奶粉事件”、“地沟油事件”、“毒胶囊事件”、“毒韭菜事件”让我们为食担忧的时候；我们还在担心住的房子是不是甲醛超标，钢筋是否符合法定的标准，是否有一定的抗震功能；我们走在桥上担心这个桥梁是不是豆腐渣工程，一旦有大型车辆通过会不会导致桥梁垮塌……，我们几乎天天生活在惶恐之中。当我们为了生计不得不与周围的人交往时，我们担心对方的承诺是否可信，对方的合同是否会违约，我们怎样才能规避风险，于是，我们不得不花大力气去研究预防策略，所有的交易成本因此大大增加，社会成本因此而陡增……。据中国人民银行引用的调查资料显示，全国每年因为信用缺失造成企业间接直接损失5855亿人民币。国家工商总局的调查报告显示，在全国的合同交易中，正常履约率只有60％。国家审计署披露，有67％的大型国有企业做假帐。有关部门的调查还显示，偷税漏税、骗汇现象屡禁不止；假文凭、假证书、假公证、假帐目泛滥成灾。舆论界普遍认为，信用危机居腐败之后成为阻碍中国经济发展的第二大因素，信用危机导致企业生产经营成本增加15％左右。面对如此严重的诚信缺失和信用危机，各级政府有不可推御的责任。 我认为，当今社会诚信缺失不是纯粹的个人问题，而是社会问题，是大环境造成的。如果没有良好的诚信环境，那么诚实的人就会处处碰壁，最后造成“劣币驱逐良币”的局面。而且，在个人诚信、企业诚信与政府诚信之间，我认为政府诚信是首位的，只有政府诚信就会为企业提供可信赖的制度保证，同时通过教育手段以及合理的制裁手段促使企业和个人诚实守信。因此，本文主要研究政府的信用建设问题。 一、政府信用建设的前提——行政信赖保护 一般认为，所谓的政府信用指的是国家行政机关在社会经济管理活动中所取得的信任。其内容包括三层基本含义：其一，国家行政机关签订并实际履行行政合同而取得对方当事人的信任；其二，国家行政机关在执法过程中依法行政而取得社会的信任；其三，国家行政机关在没有法律、法规、政策和行政合同约束的情况下仍能够执行正义，维护公众利益，正确履行职责而取得社会信任。政府信用的形成与增长源于民众对政府的信赖与支持，政府信用在各方面、各层次的实现都取决于且决定着国家行政法治的现实水平。所谓国家的行政法治，意味着引入一系列具有普遍效力、居于政府权力之上的法律原则、规则，将政府纳入法律治理的轨道，做到“政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约”（哈耶克语）。就维护政府信用而言，实行信赖保护的原则就是要求政府严格信守诺言，不得反复无常。诚如应松年教授所言，“政府本身也应该建立、遵循诚实信用、信赖保护的准则，成为整个社会诚信的示范者，切实保障公民权益。” 　在行政法学领域研究行政信赖保护，一个引用较多，比较具有代表性的判例是1956年德国法院的一次判决，即联邦德国柏林民政局长向一个寡妇证明，如果她从民主德国迁入联邦德国，将可以在西柏林得到一定的抚恤年金的案件。在那个寡妇迁入西柏林得到抚恤金之后，西柏林政府证实其不符合法律的要求，因而停止发放抚恤金，并要求其返还已经取得的抚恤金。法院认为这个案件存在着行政合法性原则与法安定性原则的冲突：支付抚恤年金的决定明显是违法的，然而，像这个不幸的寡妇一样的公民，应该相信这样的决定是有效的。因而法院判决支持了该妇人。这一案件是从行政合法性中的公共利益与维护公民对行政行为的有效性的信赖利益所作的衡量。该案件所确定的信赖保护是对授益行政行为随意撤销的禁止，在依法行政原则与信赖保护原则之间，保护受益人对行政行为的信赖，因而使违法行政行为的效力继续存续。该案件的判决也受到一些学者诟病，如福尔斯特霍夫认为，应当严格贯彻依法行政原则，反对“违法的信赖保护”。该判例之后，德国联邦行政法院于1957年10月作出了日后的第一个遵从信赖保护的判决。1976年，德国《联邦行政程序法》将信赖保护原则明文规定于其中。 二、行政信赖保护的适用条件 授益行政行为基于信赖保护而不得随意撤销。根据德国联邦法院的观点，信赖保护适用的条件是：①受益人相信行政行为的存在；②他的信赖值得保护；③其信赖利益大于因恢复合法性的公共利益。可见，并不是只要存在公民的信赖就一定需要保护，还需要进行利益的衡量，确信信赖利益大于因恢复合法性的公共利益时，信赖保护原则才得以适用。这个思维是基于违法的行政授益行为为逻辑前提的，但是，在遇到合法的授益行政行为，因行为的根据发生变化而致使其不再合法时，是否适用信赖保护原则？德国《联邦行政程序法》第49条第2款和第3款对这种情况作出了规定。在原来合法的行政行为因为事实或者法律状态的变更而“变得违法”时，行政机关也应当作出废止决定，但是要予以补偿。补偿要与值得保护的信赖相应。