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欧盟的决策机制:机构、权限与程序 时间：2008-02-01?作者：方 国学 ［摘要］欧盟的决策机制是指欧盟在决策过程中各机构之间形成的协同制约关系。欧盟由欧共体、共同外交和安全政策以及司法与内务合作三大支柱组成，它们分别实施不同的决策机制。本文详细介绍了三大支柱各自的决策机构、决策权限、决策程序，分析了欧盟决策机制的特点，认为欧盟决策机制的演变反映了欧洲一体化的历史进程及欧盟本身独特的组织范型。同时，本文也指出，欧盟决策机制的运作受政府间会议和各种委员会等非决策机构的影响很大，欧盟的决策实际上是决策机构和非决策机构共同参与的结果。［关键词］?欧盟； 决策机制； 欧共体［中图分类号］C934［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2008）02-0095-05?　　所谓欧盟的决策机制，是指欧盟决策过程中各机构之间形成的协同制约关系。欧盟由欧共体、共同外交和安全政策以及司法与内务合作三大支柱组成，它们共同使用一套机构，在不同的支柱内实施不同的决策机制。考察欧盟的决策机制既有助于理解这个区域性国际组织的独特性，也对我国的决策科学化有一定的借鉴意义。 　　一、欧共体的决策机制 　　欧共体是欧盟的第一大支柱，也是欧盟的核心，包括欧洲煤钢共同体、欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体三个共同体，目的是最终实现经济一体化。　　半个多世纪以来，从关税同盟到统一大市场的完成、再到经济货币联盟的建设，欧盟机构出台了一系列的共同政策和共同体政策。由于目标和任务各不相同，欧盟机构依照建立三个共同体各个条约的规定实施不同的决策机制。成员国将一部分主权让渡给欧盟机构，通过条约授予欧盟机构在一些特定的领域拥有某些超国家的决策权。　　首先，欧洲煤钢共同体的主要决策机构为欧委会。　　欧洲一体化之初，让·莫内计划的核心在于把联营后的煤钢工业置于一个超国家机构的控制之下。因此，煤钢共同体的决策权集中在由技术专家组成的欧委会手里。其特点是：　　　第一，欧委会向咨询委员会和理事会咨询后作出决策。欧委会可在其认为合适的一切情况下向咨询委员会咨询，但是，在条约规定必须咨询的情况下，欧委会必须咨询。当欧委会向理事会咨询时，理事会在磋商过程中可无须议决。欧委会的决策分为决定、建议和意见三种。其中，决定的各个部分均具有约束力；建议中所确定的目标具有约束力，但建议的接受对象有选择方法的自由；意见没有约束力。　　第二，理事会议决欧委会的动议。理事会的主要职责在于协调欧委会与成员国之间的行动，敦促欧委会采取必要的行动。如果条约规定理事会必须就欧委会的动议提出意见，理事会以简单多数、特定多数与全体一致三种方式进行议决。　　第三，欧洲议会只有监督权。欧洲议会可以讨论欧委会提交的总报告，还可以以三分之二的多数对欧委会进行弹劾。　　其次，欧洲经济共同体与欧洲原子能共同体的主要决策机构是理事会。　　建立欧洲经济共同体与欧洲原子能共同体的时候，一体化的形势发生了变化：一方面，欧洲民族主义的兴起制约了超国家主义的发展势头；另一方面，成员国也不可能把更为广阔的经济领域置于一个类似欧委会的超国家机构的控制之下。因此，理事会取代欧委会掌握决策大权，欧委会则主要行使执行职能。理事会、欧委会和欧洲议会依据一定的决策程序，制定规则（Regulations）、发布指令（Directives）、做出决定（Decisions），并提出建议（Recommendations）或发表意见（Opinions）。其中，规则具有普遍意义，它的各个组成部分都具有约束力并直接适用于所有成员国；指令所要求达到的目标对所指成员国具有约束力，但是成员国可以自行选择执行的形式和方法；决定的各个组成部分对其接受对象都具有约束力；建议和意见不具有约束力。　　这两个共同体的决策机制几经修订补充，现包括三种主要决策程序：　　第一，一般决策程序。　　一般决策程序即《罗马条约》原有的决策程序。此程序包括动议、咨询和议决三个主要环节。动议权属于欧委会，即共同体立法的提案必须有欧委会提出，而且它可以在立法过程中随时修改提案。在条约规定的场合，欧委会的立法提案在提交理事会的同时，必须征询欧洲议会或经社委员会或地区委员会的意见。但在此程序下，它们的意见对欧委会或理事会均没有约束力。作为一个特例，《罗马条约》规定，有关欧洲联盟公民在各成员国内迁徙与居住的立法，需要取得欧洲议会的同意。　　议决权属于理事会，它以简单多数、特定多数与全体一致三种方式议决。至于哪些事务以哪种方式议决，条约在有关的条款中有明确的规定。简单多数议决的一般仅限于程序性问题。根据《罗马条约》规定，从过渡期的第三阶段开始，特定多数议决应成为共同体的基本决策程序。但是，1966年的“卢森堡妥协”以保护成员国的“至关重要的利益”为由，明确提出有分歧的事务必