省管县体制改革的利弊整理版.docVIP

韩颜明：中国省直管县的利弊 作者：韩颜明 时间：2010-09-28 浏览次数：2215 次 省直管县是近年地方政改中的热点，在乡村直选试验偃旗息鼓之后，省直管县就成了政改内容里面惟一还能够引人关注的事情。　　省直管县政策出台的直接原因在于地方财政的分配比例：在市管县体制下，大部分地方的财政资源都过分地向市一级集中，导致县财政贫血，县域经济发展乏力。　　市财政对县财政的“侵占”在中西部地区比东部沿海地区严重，在经济落后地区比经济发达地区更严重。财政资源越少的地方，市一级机构截留的比例越高。　　市管县的利弊　　市管县曾经是作为地方行政管理的先进模式加以推广，它代表了上世纪八十年代开始的对地方放权的政改思路。在市管县体制下，市一级管辖区域增大，取代了以往地区一级行政管辖权力。市管县之后，市机构(地级市)事实上承担起了两种不同特点的地方事务的管理角色，一个是区域中心城市的管理者，另外一个身份是广域范围(包含下辖县区)的地方事务管理者。两种身份既有冲突，也有协调。从冲突的角度讲，中心城市与其它县区属于不同的利益主体，各自有自己的利益受众和区域特色，城市经济与县域经济在经济结构、发展方式上差异巨大。市机构同时兼任两种区域的管理者，厚此薄彼的情况几乎难以避免。　　从协调的角度讲，在地区体制下较为分散各自为政的县域经济在市管县后彼此关联度加强，通过市一级的整合，在中心城区与县区之间，以及各县区之间可能形成较紧密的合作关系。在经济较发达，中心城区辐射能力强的市较有可能形成市县区的发展联动，从而在全市范围内形成经济社会发展的一体化。市管县后发展良好，比较成功的例子是苏州、无锡、宁波、温州等经济发达的城市，苏州的GDP在2002年超过了天津，2004年超过深圳,仅落后于上海、北京、广州三个特大级城市，无锡、宁波、温州也在全国百强城市榜中排名靠前。　　因为上述这些成功的例子，市管县在此后二十年间被广为推广，目前全国333个地级机构中，市管县的比例已经达到85%，总数为283个。　　市管县体制下，市县管理的整体性加强，相对于地区制度下比较分散的县为主体的地方经济，市县一体化后对各项政策的应用能力提高。在全国范围内可以看作是形成了283个区域经济发展的竞争性主体(不包含没有改制的其它区域)，这些区域性竞争主体成为地方发展活力的重要源头，也是二十年间改革开放的重要推动力。　　市管县制度在推广过程中，其局限性开始显露出来，中心城区与县域经济不同利益主体的冲突日渐突出。市一级是两种利益主体共同的管理者，但它与中心城区有更密切的利益关联，中心城区的发展建设更能体现市一级管理者的政绩，这一点在单一集权体制下对官员的意义尤为重要。市一级官员更愿意把资源集中在中心城区这一点上，而不是分散撒落到下辖县区，尤其是下辖县区中广大的农村地区。在市管县体制下，中心城区变得华丽、整洁、气派，俨然一个现代化都市特征。与之相呼应的是下辖县区内财政资源紧张，广大农村地区残破凋蔽，类似情况在经济不发达地区成为普遍现象。这些地区较少的财政资源竭尽所能才勉强可以供养一座看起来繁荣的中心城市，这样的繁荣需要财力和资源上对县域经济进行搜刮才能完成。　　市管县制度最初的设计者恐怕不会想到目前的结果，这项制度出台的初衷是为了放权给地方，以激发地方发展经济的活力。它在一些经济较为发达的地区确实达到了激发地方活力的作用，它同时也在另外一些地区，让县域经济和农村经济发展增加了障碍。 市管县难负重　　中国社会已经进入必须以国内消费增长来带动经济发展的阶段，县及县一下人口占全国总人口的70%以上，如果县域经济不能发展，农村人口没有消费能力，光靠大中城市的繁荣支撑不了中国经济的长期发展，更不要说在一国范围内，任何类型的政府都有义务保障民众在社会财富和福利水平上的基本公正。　　市管县体制在地方制度上还有一个显著的弊端。　　中国大陆是单一制集权的制度，地方基层权力缺少横向的权力监督(或者应该说完全没有)，没有媒体监督，没有民选机构监督，对权力的制约完全来自于权力体系内部，尤其是来自其直属的上一级机构的权力监督和制衡，由于地方官员是由他的上级任命，上下级官员处于同一个利益集合体中，在此体系下，上级对下属的监督往往演化成上级对下属的包庇纵容。　　在较高的权力层面，由于集合的利益关系较多，或者其权力地位比较引入注目，以及现代社会国际间交往的增多，信息传递迅速，即使高度集权的国家，其权力行使也必然受到较多国内与国际间各种因素的影响，从而形成一定的制衡，当今世界，除了少数几个极端自闭的特殊国家，大多数正常的政权都会将国际影响纳入其权力行使需要考虑的范围。　　权力越往基层，其受制约的因素越小，对于市县官员，没有媒体监督，没有民选机构的制约，他的上级正是他的提携者和利益同盟军，当气候适宜