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城中村改造中的土地权属问题调研报告 城中村是我国快速城市化过程中出现的一种普遍现象，在经济较为发达的沿海地区城市和其他大中城市中，城中村现象表现得尤为突出。1978年改革开放以来，随着我国经济的快速发展，城市化进程不断加快。据统计，我国的城市数目从1978年的320个发展到现在的662个，城市建成区的面积由3.6万平方公里扩大到9万多平方公里，这5.4万多平方公里的城市建成区所使用的土地，几乎全部市城市建设征用农村土地获得的。在这些地区，农村土地被征用了，但“村” 还在当地农民仍然生活在这里并保留部分供其建房居住的宅基地和集体自留建设用地。这些村庄随着周边地区农用土地的被征用而逐渐被城市包围，形成了“城中有村、村中有城、城市包围农村”的格局，城中村随之形成。从土地产权和土地利用类型的角度，我们认为城中村是指哪些位于规划区范围内或城乡结合部，被城市建成区用地包围或半包围的、没有或仅有少量农业用地的村落。分布在城市建成区内的城中村，既是村落历史的遗物，又是快速城市化过程中产生的新的社会经济现象。城中村在户籍管理、行政管理、城市和土地利用规划、市政设施以及教育、环境卫生、计划生育等方面的管理制度与城市管理存在明显的差异，甚至在建筑景观上也与城市建成区格格不入。而农民不再从事或主要不再从事农业生产，土地也无法用于农业生产。因此，这些村落已不再是传统意义上的农村，形成了“城不像城、村不像村”的城中村现象。 城中村的出现，是城市化进程中一个难以绕开的结。据不完全调查，北京、广州、武汉、长沙、南京、西安、太原、石家庄、深圳等一些大中城市都面临城中村的难题。改造“城中村”已经成为每一个面临城中村问题的城市政府所必须关注和妥善解决的大事。然而，冰冻三尺非一日之寒，城中村的形成不是一日之功，其改造也不可能一蹴而就。在实际改造过程中，各地均遇到资金缺乏、村集体和村民利益难以保证、特别是城市统一管理与土地二元管理的矛盾等多种亟待解决的难题。对此，我们对广州、西安、南京等地城中村改造的基本情况，特别是城中村改造过程中土地产权的处置等问题进行了调研，以期全面掌握我国城中村土地产权的现状，剖析其形成的原因，找出具有普遍意义的改造和管理方法。 XX市城中村改造的基本情况 一、XX市城中村现状 据统计，在广州385平方公里的规划区范围内（不含番禺、花都、增城和从化），散落着138个行政村、500多个自然村落，占地面积为86.6平方公里，占广州城市规划面积的20％以上。城中村各类房屋的建筑面积超过1.2亿平方米，共有250万流动人口居住。广州是城中村的特点可以概括为：面积大、数量多、分布广和发展快。这138个行政村按照其实际拥有的农用土地的现状及城市建设发展情况，分为三种情况： a类：完全没有农用地的农村或已经完全被城市建成区所包围的农村； b类：有少量农用地的农村或处于城市近期重点建设区域的农村； c类：拥有较多农用地的农村和近期不列入重点区域的农村。 目前，XX市急需改造的是a类和b类城中村。这些村庄已完全或基本没有耕地，农业收入在其经济收入中所占的份额微乎其微，农业人口占总人口的比例普遍低于50％，有的甚至低于10％，还有一些已经完全没有农村人口。 广州过去的城市规划和土地利用规划中，一直将城中村作为独立的用地单元，试图采取保留村镇用地的做法绕过城中村问题。一边是城市范围的不断扩大，一边是村镇用地的保留，从前的郊区农村渐渐被城区所包围。随着城镇化的快速发展，城中村的土地产权没有变化，土地二元管理的方式没有变化，农村居民也没有适时地转为市民。所有这一切都为今天城中村的改造增加了困难。 二、XX市城中村改造和土地产权改制的基本情况 XX市从2001年开始着手对城中村进行改造。按照“先行试点、积极稳妥、逐步升温、不出乱子”的原则，城中村的改造大体分为三个阶段：第一阶段，从 2001年起首批改造三元里村等七个村子作为试点；第二阶段，用2—3年的时间将处在城市建成区内、农业人口人均耕地不足66平方米的城中村进行改制；第三阶段，到2010年，全部完成对139个城中村的改造，真正实现XX市城乡一体化。 1．XX市的城中村改造以改制为前提和突破口，土地产权改制实行“一个改变，三个不变”。2002年5月，XX市委、市政府办公厅颁布了《关于“城中村” 改制工作的若干意见》（穗办「2002」17号），对城中村改制涉及的户籍、土地、集体资产、规划和市政管理以及社会保障等问题提出了一揽子解决意见，即依法实行“四个改变”：将农村村民改变为城市居民，将村民委员会改为居民委员会，将集体土地转为国有土地，将原来由村委会管理的集体经济转变为由集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司。通过转制使城中村从内在机