宋才发民族自治地方政府自治权探讨.doc

宋才发：民族自治地方政府自治权探讨 民族自治地方政府自治权探讨 宋才发( （中央民族大学　法学院，北京　100081） 摘 要 民族自治地方政府管理自治权是民族自治地方政府自治权的具体体现。民族自治地方政府自治权与民族区域自治权是两个紧密联系的概念。民族自治地方政府在行使民族区域自治权的自治机关中居于中心地位，民族自治地方政府自治权的有效行使是实现各民族共同繁荣的根本保障，少数民族和民族自治地方全面发展是与当代国际人权新原则的宗旨相一致的。 关键词 自治地方；政府管理；政府自治权 关于民族自治地方自治机关自治权问题，我在《中国民族法学体系通论》[1]一书中作过一些粗浅地探讨。但是，我在主持教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目《民族自治地方经济社会发展自主权研究》和国家“985工程”二期重点建设项目《民族自治地方政府自治权研究》的过程中，发现过去对民族自治地方政府自治权本身的研究还相当欠缺，本文拟就这个问题进行一些再探讨。 一 民族自治地方政府自治权是指民族自治地方的人民政府依照《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》和其他法律规定的权限，根据本民族、本地区的政治、经济和文化的情况和特点，自主地管理本民族、本地区的内部事务的一种特定的行政权力。民族自治地方政府自治权是国家根据统一和自治的原则，依法赋予民族自治地方的权利，也是自治民族根据平等自治的原则应当享有的权利。民族自治地方政府管理自治权是民族自治地方政府自治权的具体体现。民族自治地方政府自治权的性质需要从两个方面去考察： 第一，民族自治地方政府自治权反映了我国的经济基础。我国《宪法》规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。我国在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以国家根本法的形式，确立了国家权力的归属以及国家经济基础。因此，民族自治地方政府自治权归根结底是民族自治地方各民族人民的权力。民族自治地方政府在自主地行使管理民族自治地方的经济和文化建设方面的自治权，自主地行使管理本民族内部事务的自治权等方面，深刻地反映了我国改革开放以来经济体制改革的伟大成果，也深刻地反映了党和国家制定的西部大开发政策的发展方向。离开了经济基础，离开了国家对西部民族地区发展的政策方针，就无法正确地认识和体验民族自治地方政府自治权的性质和内涵。 第二，民族自治地方政府自治权反映了我国国家性质和基本政治制度的要求。（1）自治权是民族自治地方政府享有管理本地方事务自主权的基本内容，是代表少数民族人民当家作主，管理本民族内部事务的重要标志。建立和实施民族区域自治的基本价值取向和根本目的，就是要在维护国家统一和中央集权的前提下，既尊重和保障各少数民族在实行区域自治的地方行使当家作主的权利；又要维护单一制国家的统一，形成国家利益和少数民族利益的平衡机制。中国单一制国家的特点，相对于联邦或者邦联国家来说，只能赋予民族自治地方政府一般或者相对较小的自治权利，但是也不应当将其简单地等同于一般地方政府的行政权。事实上无论是《宪法》，还是有关民族区域自治的其他法律，都赋予了民族自治地方政府相对于一般地方政府更大的自治权。譬如，民族自治地方政府可以根据实际需要组织公安部队。要坚持和完善民族区域自治制度，就应当尊重和保障民族自治地方政府的自治权。如果民族自治地方政府没有广泛的自治权，就等于没有实质意义上的民族区域自治。（2）民族自治地方政府自治权是改变民族自治地方相对落后状况，实现民族自治地方经济发展，实现各民族共同繁荣的重要保证。由于受自然、历史、文化和社会发育程度等诸多因素的制约，少数民族地区在经济社会发展总体上相对于中、东部地区较为落后。民族之间、地区之间的发展也极不平衡，这也是我国经济社会发展区域不平衡、不协调的主要表现。为了尽快地改变少数民族地方贫穷落后的状况，加快这些地方的经济社会发展，促进各民族共同繁荣，《宪法》和《民族区域自治法》赋予了民族自治地方政府一系列自治权。民族自治地方政府可以根据各民族的利益需求和本地方的实际情况，在不违背《宪法》和法律的前提下，贯彻执行国家的法律法规以及上级政府机关的相关政策，有权采取变通措施加快建设民族自治地方的经济、社会和文化事业。民族自治地方政府拥有的自治权利具有区域性和全局性双重意义，表明国家对实行区域自治的民族真诚尊重和平等对待，又使有关的少数民族通过自治机关自治权的行使，在与全国各族人民共享国家经济繁荣和社会进步所带来的丰硕果实的同时，有机会把握和改变本民族的机遇和命运，从而跻身于世界先进民族之林。（3）民族自治地方的自治权是衡量民族区域自治程度的尺度和标准。因为民族区域自治是在国家统一领导下，通过在各少数民族聚居的地方实施区域自治、设立自治机关，行使自治权来最终实现的。所以，民