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如何把握“国家机关工作人员”的范围 作者：熊选国（新疆维吾尔自治区党委常委、政法委书记） 苗有水（最高人民法院刑二庭副庭长） 载于人民法院报 熊选国（以下简称熊）：国家机关工作人员，是我国刑法中一个重要概念。它不仅是玩忽职守、滥用职权等渎职犯罪的主体，而且是有些犯罪的侵害对象或从重处罚情节。正确把握国家机关工作人员的范围，对于依法处理渎职犯罪和诬告陷害、报复陷害等侵权犯罪，具有十分重要的意义。全国人大常委会于2002年12月28日发布的《关于中华人民共和国刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释》，是一项关于国家机关工作人员范围的立法解释，解决了司法实践中长期困扰我们的许多问题。但由于实践中遇到的具体案件是复杂多样的，又由于立法解释只是针对刑法第九章渎职罪的主体而作出，并未从刑法总则的意义上对国家机关工作人员的外延进行阐释，因而，很有必要就国家机关工作人员的范围作进一步讨论。 苗有水（以下简称苗）：我感到，如果在刑法第93条的意义上去讨论国家机关工作人员的概念，则需要思考什么是国家机关。关于国家机关范围的界定，刑法理论界主要有三种观点：第一种观点认为，国家机关是指从事国家管理和行使国家权力，以国家预算拨款作为独立活动经费的中央和地方各级组织，具体包括权力机关、行政机关、检察机关、审判机关以及军队的各级机构。第二种观点认为，国家机关除了国家权力、行政、检察、审判机关以及军队的各级机构外，还应包括中国共产党的各级机关以及政协的各级机关。第三种观点认为，除了前面两种观点中所说的机关外，国家机关还应当包括一些名为国有总公司实为国家行政部门的机构。以上观点都是修订后的刑法实施不久公开发表的，均有案可稽。究竟哪一种观点比较可取呢？ 熊：我认为，界定国家机关的范围，必须基于法律的明确规定，即必须具有法律依据。依照宪法第三章关于国家机构的规定，国家机关包括国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关。而在宪法中，政党、社会团体和企业事业单位，是与国家机关相并列的。如宪法第5条第3款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”刑法中所称的国家机关工作人员，是指在国家机关中从事公务的人员，包括在各级国家权力机关、行政机关、司法机关和军队中从事公务的人员。国家权力机关，就是全国和地方各级人民代表大会及常务委员会的机关；国家行政机关，就是国务院和地方各级人民政府及其所属的行政管理机关；国家司法机关，就是各级人民法院和人民检察院；军事机关，就是对国家武装力量实行管理的各级机关。那么，在以上机关中从事公务的人员，就是刑法第93条所谓的国家机关工作人员。这是严格意义上的国家机关工作人员。 苗：关于严格意义上的国家机关工作人员的认定，应当说争议不大。但是，审判实践出现了一些引起争议的情况：一是法律授权规定某些非国家机关的组织，在特定领域行使国家行政管理职权；二是在机构改革中，有的地方将原来的一些国家机关调整为事业单位，但仍然保留其行使某些行政管理的职能；三是有些国家机关将自己行使的职权依法委托给某些组织行使；四是有的国家机关根据工作需要聘用了一部分国家机关以外的人员从事公务。上述人员虽然在形式上未列入国家机关编制，但实际上是在国家机关中工作或者行使国家机关工作人员的权力，能否认定为国家机关工作人员呢？ 熊：为了应对这些情况，最高人民法院、最高人民检察院先后发布了一系列司法解释。如最高人民法院于2000年9月19日发布的《关于未被公安机关正式录用的人员、狱医能否构成失职致使在押人员脱逃罪主体问题的批复》、最高人民检察院于2000年5月4日发布的《关于镇财政所所长是否适用国家机关工作人员的批复》和同年10月9日发布的《关于合同制民警能否成为玩忽职守罪主体问题的批复》等。这些司法解释对于解决某一类案件中存在的国家机关工作人员的认定问题起到了重要作用，但不具有更为普遍的适用意义。为了进一步明确上述人员行使国家权力时实施玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为如何适用法律的问题，全国人大常委会的立法解释规定：“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。”根据这一解释，在审理刑法第九章规定的渎职犯罪案件时，可以将上述人员视为国家机关工作人员。 苗：从表述上看，立法解释的内容还是比较简约的。这就有一个需要进一步诠释的问题。具体地说，立法解释所指的三类人员，分别是哪些人呢？ 熊：第一类是在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员。