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《公债经济学》论文 我国地方政府债务风险的管理和控制 姓名：—— 年级：———————— 学号：—— 指导教师：—— 2011年11月 摘要 我国地方政府债务不仅规模庞大、结构分散,而且由于缺乏统一的地方债务管理机构和科学的管理办法，地方政府债务实际上处于失控状态。这在客观上要求各级政府加强对地方政府债务的管理。本文从我国地方政府债务的界定出发，以理论与实践相结合的角度，概括地方政府债务的现状，分析其成因，并对我国地方政府债务的管理提出了可行的构建设想。 关键词 地方政府、债务、债务管理 一、引言 随着经济体制改革的深人 ,地方政府自主权力的扩大 ,以及我国以GDP为主的政府官员政绩考核体系的导向 ,地方政府的投资热情空前高涨。各地政府加大各项基础设施建设的力度 、推动区域经济结构的调整 、加快城市化进程,面对基础设施建设巨额资金投入的需要 ,在有限的财政资金难以支撑的情况下 ,我国地方政府普遍通过借款、 转贷国债资金、 担保或延期支付等方式融集资金 ,由此产生了各种形式的政府债务。尽管地方政府债务有一定的积极作用 ,但其弊端却日渐显露 ,并且有放大的趋势 。初步估算 ,目前全国由地方政府直接举借或担保而形成的债务余额约在 30000亿元左右。随着地方政府公共管理职能增强和经济社会事业的不断发展 ,政府债务规模呈持续扩大趋势。巨额债务引致的财政风险 ,严重困扰着各级财政 ,引起了社会各界的广泛关注。有专家指出 ,目前地方政府债务引发的财政风险威胁程度已经跃居经济风险首位。进一步加强政府债务管理 ,有效防范和化解政府债务风险 ,是一项极具现实意义的迫切任务。[1] 二、中国地方政府债务现状 地方政府债务是指地方政府作为债务人 ,由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。这一界定至少包含了以下三层涵义：其一，地方政府债务不仅仅是指地方政府通过发行具有一定票面价值的债券所形成的债务；其二，地方政府债务除了包括地方政府通过信用手段取得的财政收入之外 ,还应当包括地方政府的某些欠款 ,即一些应付未付的款项；其三，地方政府债务应包括地方政府担保的部分债务。 按照债务发生是否需要特定的条件 ,可以将地方政府债务分为直接债务和或有债务。直接债务是指不需要特定事项的发生 ，在任何情况下地方政府都需要承担支付责任的债务。或有债务是指基于特定事件发生的地方政府债务。按照债务的发生是否属于法定义务 ,可以将地方政府债务分为显性债务和隐性债务。显性债务是指建立在某一法律或者合同基础之上的地方政府债务。隐性政府债务是指不以某一法律或者合同为基础的 ,产生于公众预期或者政治压力的 ,由地方政府承担偿付责任的债务 。这两种分类形式相互交叉 ,组成地方政府债务的四种基本类型 ,即直接显性债务 、直接隐性债务 、或有显性债务和或有隐性债务 。[2] 目前在我国主要包括省以及省级政府、地或地级市 、县或县级市 、乡镇四级政府负债。尽管我国的预算法不允许地方政府举债 ,要求地方政府必须做到收支平衡 ,略有结余 ,但事实上地方政府的债务确实客观存在。不仅规模庞大 ,而且结构分散 。部分地方财政已经处于超负荷运转状态 ,地方政府所背负的债务负担已经到了危机的边缘 。 据测算 ,全国乡镇政府的负债总额在2000年达到2200多亿元 ,平均每个乡镇负债400万元以上 。2001年 ,在全国800多个县（市） 中 ,一般预算赤字县共计731个 ,赤字面达到35.6% ,其中尤以中西部最为严重 。此后 ,中国各地地方政府的债务不是减少了 ,而是开始急剧扩张。[3] 三、地方政府债务的成因 我国地方债务的成因是十分复杂的, 地方政府既要发展地方经济,又要确保地方社会稳定, 还要提供公共服务, 加之庞大的具有刚性的办公和人头经费支出, 地方财政支出负担沉重。而财政增收相对滞后, 财政收支缺口较大。由于地方的财政收入十分有限, 财政收入不能满足日益增长的财政支出的需要。在不允许地方政府发行债券的情况下, 地方政府通过各种隐蔽的方式和间接的方式大量举债,致使地方政府不仅债务大量存在, 而且缺乏透明度,因而风险更大。有些地方政府超越自己的财政实力, 热衷于搞开发区、 房地产、 旅游区等“形象工程”，致使背上沉重的债务包袱。全面地来看, 在地方政府债务成因中, 还包括地方政府的自身直接投资失败造成的负债; 因地方政府轻率承诺和担保而承担的损失; 地方经济实力薄弱, 已成为地方政府债务膨胀的重要原因; 地方金融风险的财政化转移模式也加剧了地方债务压力。[4] 从地方政府债务的基本形式上看 ,根据国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁