土地市场运行的主要风险和政策挑战..docVIP

土地市场运行的主要风险和政策挑战 ??发表日期：2014年2月17日?? ?? 作者：邵 挺 作者单位：国务院发展研究中心市场所 土地市场持续升温? 区域分化加剧 2012年第三季度是我国105个主要城市地价变动的一个拐点，扭转了2011年第二季度以来的地价同比增幅持续下降的趋势，从2012年第三季度到2013年第三季度，这些城市各类地价水平同比增幅持续提高。其中，平均地价同比增幅从1.74%提高到6.24%，商业、居住和工业用途的地价同比增幅分别从3.17%、1.02%和2%提高到7.04%、7.58%和4.38%。其中，居住地价的同比增幅最快。 从城市层面看，2013年1月以来，全国40个大中城市的楼面地价同比增幅快速提高，其中一线城市同比增幅提高最快。2013年1月-9月，一线城市楼面地价的月同比增幅均值是166.36%，远远超过二线城市的57.75%和三线城市21.88%的增幅。同时，这一增幅也成为2011年以来一线城市楼面地价的历史新高点。 一二线城市楼面地价较快上涨的背后，是溢价率的持续提高。2013年前三个季度，一线城市成交土地的平均溢价率是31.38%，二、三线城市分别是18.42%和11.1%。各线城市的溢价率均远超出2011年和2012年的水平，2011年一线、二线和三线城市的平均溢价率分别是14%、9.05%和8.52%，2012年分别是13.1%、6.29%和6.16%。 2013年以来，土地市场和房地产市场交易活跃，大部分城市地价和房价较快上升，不少地区都调整了房地产用地供应计划，供应量同比提高较快。2013年前三季度，全国房地产用地供应量13.6万公顷，同比增长31.3%，增幅远远超过工矿仓储用地（6.8%）和交通基础设施等用地（-11.5%）。其中，住宅用地供应9.17万公顷，同比增加28.4%。房地产用地所占比重从2012年的23%提高到目前的29.7%，并超过了2011年的比重（28.47%）。 在全国房地产用地供应量和供应占比都较快提高的同时，各区域和各城市的分化也在加剧。2013年前三季度，40个大中城市的房地产用地供应量1.15万公顷（只占全国供应量的8.5%），同比增幅是-1.84%（全国同比增幅是31.3%），尽管比2012年前三季度（-16.41%）提高了14.57个百分点，但与全国其它城市相比，40个大中城市的房地产用地供应量和同比增幅明显偏低。 但在40个大中城市里，北京、上海、广州、深圳四个一线城市的住宅用地供应量同比增长明显。2013年前三季度，北京市共推出住宅用地835公顷，其中商品住宅用地供应589公顷，同比增长128%；上海市和广州市分别供应住宅用地789公顷和526公顷，同比增加37.7%和229%。深圳市住宅用地供应115公顷，接近前5年平均138公顷的供应量。但同时，许多二线和三线城市的住宅用地供应同比增速为负增长。2013年前三季度，天津、武汉、重庆和成都的居住用地同比增幅分别是-21.85%、-18.13%、-7.01%和-15.51%。 未来一段时期土地市场运行的主要风险点 （一）土地出让收入的净收益占比在持续下降 2013年前三个季度，受土地市场迅速升温，以及2012年同期收入基数较低等影响，全国国有土地使用权出让收入26836亿元，同比增加8900亿元，增长49.6%（上年同期为下降23.1％），全年增幅在53%左右，远远超过2011年和2012年的同比增幅，接近2009年和2010年的历史最高点（见图1）。 在土地出让收入大幅提高的同时，土地出让的净收益同比增幅却不高，原因是各类成本性支出的增幅在明显提高。2013年前三季度，全国由土地出让收入安排的支出23478亿元，同比增加6329亿元，增长36.9％。土地出让收入扣除各类成本性支出的净收益是政府实际可支配的出让收入，或者称为“土地财政”。从图2可知，虽然土地出让收入增幅提高，但由于各类成本性支出上升，全国“土地财政”占地方财政收入的比重从2010年以来在持续下降，从2010年的30.11%下降到2013年前三季度的7.38%，表明地方政府土地出让净收益实际在缩水。据此判断，未来地方的“土地财政”已不具备可持续性。 （二）土地抵押形成的地方债务风险和金融风险在快速累积 “土地财政”空间的较快收缩，并不表示地方政府对土地的依赖度也在快速下降，因为以土地抵押贷款为主的“土地金融体系”已经取代了单纯的靠卖地获取出让收入的“土地财政体系”。2007-2012年，84个重点城市的土地抵押面积从12.84万公顷增加到34.90万公顷，年均新增4.41万公顷。土地抵押贷款金额从1.33万亿增加到5.95万亿，年均增幅为34.8%，这一增幅已经远远超过同期土地出让收入和净收益的增幅。 土