应急管理及应急管理体系建设..doc

浅论应急管理及应急管理体系建设 长沙市政府办公厅 黄永祺 我国是一个地域辽阔、人口众多的发展中大国，从2003年春我国爆发SARS病毒到以后的禽流感肆虐、煤矿透水或瓦斯爆炸、松花江水受污染……，各类突发公共事件不断发生，每年由突发公共事件造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过300万人；每年由此造成的损失约占GDP总量的5%[1]。如何加强应急管理，科学应对和及时、妥善处置突发公共事件，是我们必须面对的一个重大课题。 突发公共事件的应急管理，在我国引起普遍关注和重视的时间并不长（2003年“非典”期间，“突发事件管理”的概念首次被提出），相关理论与实践问题是当今社会科学特别是公共管理领域研究的一个重要内容。近一二年，突发事件的管理和处理，已涉及到灾难学、环境学、预防科学、公共关系、行政政策、心理学和社会学等众多学科，这与传统体制下依靠官员“拍脑袋、拍胸口”的决策处理方式形成极大的区别。因此，我们今天要讲清“应急管理及应急管理体系建设”这个问题是有一定难度的。下面，我结合自己学习的体会，谈一些粗浅的看法，不当之处请大家批评指正。 一、管理的本质与应急管理的概念 （一）管理的本质是什么？管理的本质就是建立、维护或恢复秩序，提高行为效率。 从这个意义上说，应急管理就是要在突发事件发生的整个过程之中（包括事前、事中、事后），为其有效、及时的处理，建立一种秩序，提高应急处理的效率，防止事态或危害扩大。而防止像2003年春季“非典”刚发生时那样，不知所措、杂乱无序、乱用“重典”，不计成本和后果的局面。 （二）应急管理的概念 宁资利等人认为[2]：“所谓突发公共事件应急管理（又称应急管理），是指为避免或减少突发公共事件所造成的损害而采取的预测预防、事件识别、紧急反应、应急决策、处置以及应对评估等管理行为，是政府及其他公共机构在突发公共事件的产生、发展过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产生活活动，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展的活动。” (三)对应急管理的几点认识 1、应急管理是社会管理的一种特殊状态和特殊形式。说它特殊，有这样几层意思：一是应急管理着眼的是一种“非常态”管理。也就是说，应急管理重点关注的是在突发事件（公共危机）导致社会生产生活秩序、公共安全秩序偏离正常轨道，引起社会震荡、混乱态势，给人民生命财产和公共安全带来危害的非常状态下，如何有效、及时、准确地应对处理，使社会生活和各项工作依然运行有序。 人类对常态管理具有较多的经验，形成了许多行之有效的制度和办法，而对突发事件的应急管理，无论是从认识上，还是从制度上都还有一定差距。实际上，从管理的对象看，非常态的应急管理要比常态管理复杂得多、困难得多。人们的生性特点是适应常态的，而对非常态的环境和不可预测的发展，往往心理紧张，作为无序，内心焦躁不安，呈现一种不理性的内心和行为。其中最重要的就是对非常态的应急预防和应急准备重视不够，没有应急管理经验。 二是应急管理是一种特殊时空状态下的管理。突发事件具有无征兆、无规律、难预见和突发性、灾难性和紧迫性等特点，它要求管理者在相当有限的时间、空间里作出重大决策和反应，可供管理者利用的时间、信息等资源非常有限；处理结果和事态发展的后果往往不可逆转、很难预料，管理措施具有一定风险性，可能会给社会和公众利益带来一定损失。管理必须要突出效率原则，以有效控制、消除公共危机，维护公众整体利益为基本任务。 三是应急管理是一种突破常规的管理。应急管理既然是一种“非常状态”下的管理，那么它就会突破一些在正常状况下“常规”法律规定，在管理权限、资源调动、管理手段、管理方法、工作程序以及相应的组织机构等方面，与常态的管理有所不同。 2、应急管理着眼于提高政府和社会应对突发事件的能力。应急状态的社会基本秩序涉及到国家决策权力的集中、公民基本权利的限制，行政机关的应急职权及其对其他国家职能的影响。 （1）政府和其他公共机构是应急管理的主体。应急管理是直接关系国计民生和政治稳定的大事，是政府管理的重要组成部分。世界上任何一个国家的政府，能不能有效地管理和处置公共危机，能不能维护正常的社会秩序，能不能保障人民群众的生命财产安全，是检验这个政府能否取信于民的重要标志。 在应急状态下，为了有效控制危机，维护社会共同体的利益，必须以行政为主导，运用必要的行政强力，以提高处置效率，减轻危害。因此在应急管理中，往往赋予行政机关较大的权力，实行权力的集中，减少决策的民主程序，对公民权利和自由进行一些必要的限制，并使其承担更多的公共义务。但是权力具有两面性，运用不当就会损害老百姓的合法权益，因此，应急管理必须坚持依法治国方略，提高政府的法律意识和依法办事的能力。无论是行政紧急权力的取得和运作，还是对公民权利的限