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对我国社会保障制度立法问题的思考 内容摘要 社会保障制度在国家政治经济生活具有非常重要的作用。任何社会保障制度比较成熟的国家，都是通过社会保障立法，使社会保障制度得以确立；通过社会保障法的实施，使社会保障制度得以规范；通过社会保障法的修改，使社会保障制度得以完善。 我国的社会保障制度正处于初创阶段，改革的深化和社会主义市场经济体制的建立，呼唤着具有中国特色的社会保障制度的建立。根据我国国情，社会保障制度的建立必须坚持 “低水平、广覆盖、多层次”的基本方针，而这一方针的实施也会遇到大量十分复杂的困难。值得庆幸的是，我国《劳动法》的颁布以及国务院《失业保险条例》等法规的制定，已经在社会保障法制建设方面迈出了可喜的一步。如果能够尽快制定《社会保障法通则》，使之相应法规起到综合、统领的作用，定能为我国改革的深化和经济的蓬勃发展提供坚实的保障体系。 一、社会保障制度概述 社会保障是旨在保护公民免除因年老、疾病、失业、死亡或灾害等原因而遭受损失，并保证其基本生活的各种措施的总称。社会保障是包括社会救济、社会保险、社会福利、社会互相、优扰安置等的联合保障。社会保障对于融资、调节投资、平衡需求、保障及配置劳动力等都具有多方面的功能，同时能够起到社会补偿、社会稳定、社会公平的作用。 我国社会保障立法的依据是我国宪法第45条的规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”宪法所规定的公民基本权利的实现是以国家履行建立社会保障制度的义务为前提的。国家确认公民取得社会保障的权利，同时意味着国家承担着相应的义务，国家的重要职能就是保护义务和促进权利的实现。国家不仅应该强调国家负有积极性行使其权利和自由时应承担更多的社会责任，而且尤其强调国家负有积极行动的义务，保障公民充分地实现自己的权利的自由。可见，一国社会保障制度的建立，是国家为了充分实现公民的生存权、健康权、发展权所应尽的义务。对公民而言，社会保障制度不是国家的恩赐，而是对公民理应享有的法定权利的保障，它意味着国家通过履行自己不可推卸的义务而实现公民的基本人权。所以公民具有不可剥夺的社会保障获取权，国家的基本义务是社会保障制度建立和存在的基础。 社会保障制度的建立，充分地体现了国家对其基本义务的承担。然而，这并不等同于国家作为单一主体要在该制度中承担全部责任和履行全部义务。首先，国家没有能力作为单一主体履行义务。二战后，西主不少国家都实行过“普遍福利”政策，但后来政府的财政负担越来越重，由此引发了许多社会问题，片面的高福利政策反而诱发了惰性因素的滋长。在我国这样一个人口众多、生产力发展水平不高的发展中国家，让国家承担社会保障的全部义务更是不现实的。其次，社会保障制度的义务主体，具有多元化的特征，每一个有劳动能力的公民、个人及企事业单位和雇主都应当为公民基本权利的实现承担部门责任，履行部分义务。最后，国家在多元义务主体中的主要义务人地位，决定其必须作为保障公民基本权利实现的第一义务人。然而，国家义务的发行不能单纯以国家资金的投入量作为衡量标准，而应以国家是否建立了一套适合本国国情的社会保障法律体系及有效地保障该体系的实施为主要衡量标准。倘若国家通过立法明确了社会保障中各方的权利和义务，又通过执法切实保障了各方义务的发行与权利的享受，那么国家作为第一义务人的责任也就得到了最好的履行。 众所周知，在法治的国度里，权利并不来源于权力的赐予，而权力恰恰需要法律的制约。依法治国的本质含义在于依法治权。公民权利的实现既需要国家的认可与支持，也需要通过立法与执法对国家权力予以必要的限制。获得社会保障既然是公民的权利，那么，这一权利的实现在客观上就必须要求以法律形式确认国家义务并防止国家权力的滥用。就权利义务和双方而言，任何一方义务的不履行或不充分履行，都是对相对方权利的剥夺或部分剥夺。我国的社会保障体系能否真正确立，从内部控制力而言，是国家能否有效地实现自我约束；从外部控制力而言，是对国家权力的制约是否到位。 二、社会保障制度立法现状 改革开放以来，尤其从80年代中期开始，我国社会保障制度进行了一系列改革与重整。1985年9月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》第一次在国家级文件中明确使用“社会保障”概念，将我国的社会保险、社会福利、社会救济、社会优抚等制度统一归并于社会保障制度中。相应的立法活动也在逐步进行。在社会保险方面，1994年制定的《劳动法》就社会保险的范围作了原则规定；1997年国务院发布了建立城市居民最低生活保障制度的通知；1999年由国务院颁布的《失业保险条例》和《社会保险费征缴条例》同时出台。在社会福利方面有19