国有林产权制度改革探析探讨与研究..doc

积分 都是垃圾 撒旦发生发大 水范德萨 发撒旦 国有林产权制度改革探析 　　林龙 　　【摘要】合理的国有林产权制度，有利于理顺和调整国有林产权主体关系，实现各产权主体合理的利益分享，对于促进国有森林资源的合理开发和利用意义重大。本文分析了国有林产权制度存在的问题，并针对现存的问题提出进一步完善国有林产权制度改革的内容。 　　一、产权的概念及设立林业产权的必要性 　　产权是以所有权为前提和基础的，是广义和动态发展的经济所有权。它与所有权在本质上是相同的，只不过产权是一个比传统的所有权更为广泛的财产权概念。所谓广义，是指其客体不仅仅是物质财产，而且扩展至所有能创造价值、取得收益的生产要素，包括知识、劳动等。所谓动态，是指不强调静态归属，更强调查动态利用，各权能的相互协调和相互交错。 　　商品经济的发达阶段，一方面，社会信用手段、信用工具和信用监督长足发展，另一方面，社会分工细化，二者使所有权的占有、使用、收益、处分实现日渐不拘于同一个主体，使所有权的实现过程逐步拉长，权能逐步分离，并导致一些新权能的出现。传统的完整意义的所有权理论则分解、具体化为产权理论[1]。可见，产权的范畴体现了所有权的未来发展趋势。 　　森林资源产权分为私有产权、共有(集体)产权和国有产权。在权利界定与权利实现过程不统一时，每一种自决权都会产生权利不稳定、权利保障程度不足、权利维护风险高等虚设性特征。森林资源在产权虚设条件下，私有林会被加速利用，而森林资源更新则缺少激励;在共有林(集体林)中，权利者为追求分享共有林更多权利，在非排他性辅助下，最大化地利用森林而不顾及其他共有权利者利益。每位共有权利者均会加大森林环境利用规模而无需承担森林环境利用的外部成本，直至森林环境资源耗竭，国有林也会出现类似共有林的遭遇[2]。因而设立林业产权制度，明晰森林产权对于保存和更新林业资源，促进森林资源的可持续利用意义重大。本章着重探讨的是森林资源产权中国有林产权制度中存在的问题及改革方向。 　　二、国有林产权制度存在的问题 　　(一)对国有森林资源所有权归属的界定缺乏激励机制 　　我国将绝大多数自然资源界定为归属国家所有，森林作为一项重要的自然资源，自然也不例外(由法律规定属于集体所有的除外)。森林资源的国家所有程度之高与立法保护的强度之高从林业管理各职能部门的设置和各项专门法规的制定就可看出。然而，近年来，对森林资源的乱砍乱伐和盗采盗伐表明了森林资源的国家所有权并未得到效的保护，而管理者的破坏性采伐与高成本开发也表明国家财产未得到有效的使用。例如，国家为了保护数量有限而生态作用巨大的森林资源，于1998年发布了禁伐令。而1999年3月4日云南省玉龙雪山的一起火灾，表明由于禁伐，减少了林区管理者的收入，使得灭火投入严重不足，林区群众保护态度消极，见火不报。禁伐使森林在避免了刀斧之祸时又受火灾肆虐。禁伐与开禁之争使国有资源的保护举步维艰，归根到底是资源界定缺乏激励机制的问题[3]。 　　(二)国有林所有权主体不明确 　　虽然我国《森林法》第一章总则中第三条明确规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”然而“国家”毕竟是一个抽象的概念。森林资源属于国家所有，而究竟谁又代表“国家”呢?是国务院?地方政府?他们之间到底有哪些权利责任和义务?依据市场经济体制，中央政府和地方政府是两个不同的法人，他们共同拥有国家利益，又分别拥有不同的私权、财产所带来的利益。如果不能对森林资源权属作出明确的划分，当因此而产生权益矛盾时，就只能运用行政权力加以解决。自然资源的产权应包括两个部分：一个是对资源的收益权，另一个是对资源的控制权。如果两种权利相互分离，那么无论何时、何地、何人或单位，由于自利行为的出现都会导致效率的损失[4]。目前，我国森林资源的实际控制权被各地方与部门条块分割，国家的整体权益得不到维护;另一方面，缺乏收益激励的地方与部门，或怠于保护，或变管理为占有，导致森林资源的流失与滥用。权能配置不当与利益冲突，严重影响着国家对森林资源所有权的行使效率，造成对森林的破坏。 　　(三)国有林产权界限不清晰 　　国有林产权的主要内容包括国有林的所有权、经营权和法人财产权。我国是以公有制经济为主导国家，在传统的国有经济的财产权利结构及体制下，国有企业虽然在法律上的所有权关系具有明确的形式和概念，但是具体的动作是模糊的，其所有权、法人财产权和经营权的形式与相互关系也是模糊的，缺乏真正的产权主体[1]。作为林业资源所有者的国家，常常扮演的不是一个资产管理者的角色，而是扮演行政管理者的角色，力图用行政力量去干涉林业企业的经营以及企业财产的支配。可以说，政企不分，是造成国有林产权界限不清晰的主要原因。 　　(四)未建立起有效的国有林产权交易市场 　　是产权就得交易，只有交易才能进行产权分