授课教案一：第1章绪论.docVIP

第一章 绪论 第一节　行政管理概述 一、行政与行政管理 （一）行政的理论界定 1.从立法、行政、司法三权分立的角度来考察行政。 2.从政治行政相分离的角度来考察行政。 3.从管理的角度来考察行政。 上述各种看法，虽然对理解行政的内涵有重要的参考价值，但都未免失之偏颇。首先，“三分法”过于狭隘，具有极大的局限性。在现代国家，行政权力日益膨胀，政府不仅拥有部分立法权和司法权，而且政府越来越多地影响甚至参与立法活动和司法活动，呈现出彼此渗透、相互作用的态势。行政机关拥有部分立法提案权和制定部门法规的权力，立法机关、司法机关也拥有部分人事、财务等方面的行政权力。其次，“二分法”把政治与行政割裂开来的学术理想在社会公共事务管理实践中是难以实现的。众所周知，政治与行政的天然联系，注定了二者之间必然相互渗透、不可分割。脱离政治的行政活动，或者与政治毫无联系的纯行政现象是根本不存在的。在现代国家，行政机关日益参与国家政策的制定，具有浓厚的政治色彩，这是普遍存在的社会现实。最后，把行政等同于管理，实际上混淆了行政的特殊本质。如果把行政行为简单地归纳为追求效率的一般活动，那么，行政行为与私营企业的管理行为就没有任何区别了。 那么，如何理解行政呢?我们认为，行政是一个内涵丰富的概念，应该从多角度、多层次全面阐述。首先，行政是一个国家的管理活动，不是普通组织、团体、单位的一般管理活动。作为国家管理活动的行政行为既要执行国家的权力，也要代表国家的意志和利益。离开国家谈行政，显然是不恰当的；其次，必须强调行政是一种有组织的活动，与国家的立法、司法活动相区别。这种组织，就是国家行政机关，即政府。在我国，行政主体是国家权力机关的执行机关，即从中央到地方的各级政府；第三，行政管理的一切活动，都是围绕着对国家事务、社会公共事务和机关内部事务进行管理而展开的。换言之，政府的职能是管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务；最后，行政活动有其特定的目标、原则和程序。行政的目标是维护公共利益，行政的原则是依法行政，行政程序是动态的，是通过决策、执行、协调、监督和控制等一系列环节、手段的活动过程。 综上所述，所谓行政，就是指国家权力机关的执行机关，为实现公共利益，运用公共权力，依法对国家事务、社会公共事务和机关内部事务进行的管理活动。 （二）行政管理的内涵 正确认识行政与管理的关系，是理解行政管理内涵的关键。众所周知，行政是作为一种特殊的管理形式出现的。它的出现，推动了人类管理活动的进步。作为一种特殊形式的管理，行政是与国家的产生、国家的管理联系在一起的，有了国家才出现了行政。人们为了突出行政的管理特征，把行政与管理合起来使用，称之为“行政管理”。但是，我们不能简单地将行政管理类同于一般意义上的管理。 所谓行政管理，就是政府机关在维护公共利益的过程中，为提高管理效能，对国家事务、社会公共事务和政府机关内部事务进行的一系列管理活动。 为了更加准确地把握行政管理的内涵，有必要对行政管理与公共管理、行政管理与私人管理概念之间的差异进行区分。行政管理与公共管理是一对容易混淆的概念，它们的区别体现在三个方面。首先，主体与职能上的区分。其次，语义上的区分。最后，学科分类上的区分。 行政管理和私人管理的区别根源于公共部门与私人部门之间的差异，这些差异主要表现在四个方面：第一，行政管理与私人管理的使命不同。第二，政府机关的非营利性与非利润导向，使得行政管理活动更加关注社会大众和全民的公共利益，在公平与效率的权衡中更注重公平。第三，与私人管理相比，行政管理更强调社会责任，确保政府能够代表并回应民众利益。第四，就人事管理而言，政府机关中的人事管理系统比私人部门更加严格和复杂。总之，行政管理与私人管理的区别集中说明，行政管理所涉及的广泛而复杂的政府活动，是在政治环境中运作的，行政管理具有鲜明的政治性或公共性特征。 二、行政管理的构成要素 行政管理为维护公共利益，实现对国家事务、社会公共事务和政府机关内部事务的有效管理，应当具备基本的要素。一般认为，行政管理的构成要素主要包括职能目标、行政权力、行政管理的主体和行政管理的客体四个方面。 （一）职能目标 行政管理的职能目标，实际上是政府在管理国家事务、社会公共事务和政府机关内部事务时所具有的职责、功能与方向。 （二）行政权力 行政权力，是政府在实现其职能时享有并行使的行政权力，也就是国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力。 （三）行政主体 行政管理是国家社会职能的表现形式，政府通过行政管理履行国家的社会职能。从享有行政权力和行使行政权力的角度分析，行政管理的主体主要分为行政组织和行政人员两类。 （四）行政客体 行政客体，也就是行政管理权力及其行为适应的对象与范围。 三、行政管理的公共性 （一）行政管理公共性的源流 行政管理的公共性，主