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读《政策制定过程》有感 2003级行政管理专业 段芳 美国耶鲁大学社会暨政策研究所所长查尔斯·E·林布隆是美国当代著名的政治学家、经济学家和政策科学家，他最早提出了“政策分析”的概念，进而提出并系统阐述了著名的“渐进决策”模型。1968年出版的《政策制定过程》是他的一部重要的政治学著作，更准确地说，是他研究政策科学的代表作。 在《政策制定过程》这本书中，作者以美国的政治社会为背景，在总结西方资本主义国家的政策制定经验基础上，全面、系统地分析了美国这种资本主义国家的政策制定活动和过程。此书较好地体现了作者林布隆教授关于政策制定和政策分析的思想和观点，是一本反映作者公共政策观点的代表作。 他将政策制定归结为政党、利益集团相互争斗、讨价还价以达成妥协的政治渐进过程,因而认为政策科学也就成为政治科学。他认为公共政策学有两个基本主题：一是公共政策的制定是否符合公民的要求，是否要解决公民所需要解决的公共问题，此即公共政策的制定是否受到公民“控制”的问题。二是政府制定的公共政策，是否有能力解决公民的公共问题，满足公民的需要，此即公共政策的“效力”问题。林布隆先生所持观点的立足点在于对人民权利的保障，这种观点在资本主义社会是得不到普遍认同的，然而它对我们研究政策科学与民主建设具有重大的、方法论上的启示意义。 全书分为三大部分，由十三章内容组成。 作者在第一章中简明阐述了自己政治学的政策制定观，即将政策制定问题纳入政治体制的分析之中。他认为，由于政治本身的复杂性对政策制定过程产生了极大的影响，因此政策结果的产生并不是一个有条不紊的过程，而是由于“许多复杂的力量出于某种原因结合在一起产生出来”的。 第一篇的政策制定中的信息和分析包括了四章内容。在这一部分中，作者详细的评述了纯粹的客观分析在政策制定中的作用及缺陷，这种分析是取代了政治因素而存在的，被作者定义为科学的政策制定。紧接着，作者从一种新的政治角度分析观——党派分析出发，充分论述了党派分析在政策制定中的说服作用，并将它定义为战略的政策分析。 第二篇权力角逐包括六章内容。这一篇事实上是对政策制定过程中的“政治”的全面阐述，是全文的重中之重。在这一篇中，作者将在政策制定过程中所涉及的人分为三个阶层，一是精英阶层，即政策制定者；二是普通公民；三是处于前两个阶层之间的特别参与者。从“权力角逐”的角度出发，分别探讨了政治过程中各个参与层的角色定位、参与方式及其作用，认为整个政策制定是一个互动的过程，政策的产生就是不同的参与主体之间角逐、博弈和妥协的结果。这一部分很好地描述了政策制定过程中“政治”的复杂性。在本篇最后一章，作者也谈论了政治上的不平等，同样指出了政治本身会导致的弊端。即由于政治活动中不平等的身份地位层级导致政治系统内部各个组成部分对政策的控制和影响的范围与程度的巨大差别。 第三篇权力角逐中的公民有两部分内容。这一部分作者分析了政策制定过程中的公民行为。从选民投票和政策议程两个方面探讨了普通民众这一弱势群体在控制政策时的软弱无力。用作者的话讲，“民众控制不是松散的就是兜圈子，它既折磨着关于次要一体的政策制定活动，又折磨着关于主要议题的政策制定活动。” 本文将着重就非精英阶层在政策制定中的地位、作用进行分析，主要参考书中第六章“权力角逐概观”中的“政策制定与普通公民”部分，及第三篇“权力角逐中的公民”。 政策制定中的“精英阶层”是指在政治过程中政策的实际制定者。作者在第六章的一开始就指出：“在所有国家的政治制度中，活跃的直接或相关的政策制定者只占成年人口一个很小的比例。在他们能控制政策制定的情况下，他们就构成了一个精英阶层，这个阶层包括总统、内阁成员……，我们一并把这一阶层叫做政策制定者。”（注:《政策制定过程》第54页） ?精英的社会存在是一个客观的社会现实。政治精英对社会政策的控制是从多方面实施的。政治精英掌握着社会政策的提出。每一项政策都是社会需要的产物，但是将社会需要转化为公共政策的社会机制却并不具备，虚拟的政策一般不是直接来自社会民众，而是由政治精英感受到社会的这种需求，由他们向制定的机构和组织提出。 “精英阶层”之外的自然而然就是“非精英阶层”了。同样，查尔斯.E.林布隆指出：“在各种制度下，哪怕是非民主的制度，许许多多的人都会以某种方式参与政策制定中的权力角逐过程。最大的参与者自然是普通公民……”。（注：《政策制定过程》第54页） “在政策制定者和普通公民之间，有许多其它的特别参与者，……这些人包括：利益集团领袖，政党工作人员，新闻记者和其他舆论首领，企业家……”。 他所谓的这些“普通公民”以及“特别参与者”（也可成为“一般的社会精英”）就构成了政策制定过程中的“非精英阶层”。这些人在各种制度的政策制定中所起的作用是不同的，都或多或少的对政策的制定产生着影响。 公民