财政政策目标重新定位及其改革思路==.doc

财政政策目标重新定位及其改革思路== 财政政策是宏观调控的重要手段，也是履行政府职能的基本工具。在新的时期，科学发展观是实施政府职能的重要指导思想。自然地，科学发展观也应该成为贯彻财政政策和推动财政体制改革的指导思想。科学发展观强调以人为本，注重统筹兼顾，注重经济社会全面、协调、可持续发展。在这一指导思想下，财政政策的目标也应该从过去只关注经济目标变为经济社会目标并重与兼容。所以，在科学发展观视角下，财政政策目标至少包括经济发展和社会发展两个方面，既要追求经济增长或经济发展水平的提高，也要追求社会的全面进步。 　　一、经济社会目标兼容：科学发展观视角下的财政政策目标 　　（一）经济发展目标 　　1.准确把握经济发展的内涵 　　按照发展经济学家的一般表述，现代经济发展是指一个国家（地区）从以传统农业为基础的传统经济向以现代工业为基础的现代经济的转变过程，它是一个伴随着经济结构、社会结构、政治结构，以及民众习俗变革的经济增长。 　　经济发展从现象上看，它是经济增长和结构变动的统一。经济增长或称总量增长，是指一个国家或地区产品和劳务产出量的持续增加。经济增长状况通常以国民生产总值、国民收入或它们的人均值等总量指标来衡量。经济增长不同于产品相劳务产出量暂时性和随时可能中止的增加，后者主要同市场的短期行为有关，属于经济波动现象；而经济增长则具有稳定性和持续性的特点，它根源于社会生产力的提高。经济发展中的结构变动主要是指产业结构的变化，但也包括分配结构、技术结构、人口结构各方面、各层次上的经济结构变化。经济增长和产业结构变化构成狭义理解的经济发展。 　　2.财政政策目标要致力于广义的经济发展 　　如果从狭义上看，经济发展是经济总量增长和产业结构的变化的。这也是我们对经济发展最一般的理解。如果更广义地理解经济发展，我们还可以把充分就业、物价相对稳定和收入分配相对合理也看作是经济发展的范畴。传统上，这几个方面也都是财政政策所要致力解决的。在科学发展观视角下，财政政策必须要致力于经济增长、结构调整、充分就业、物价稳定和收入分配等经济发展目标。这是财政政策义不容辞的责任，也是其首要的目标。因为经济发展特别是经济总量的增长是社会发展的物质基础，是居民生活质量提高和社会进步的前提。如果没有产出的增加，那么一切社会进步只能是空中楼阁，不可能实现的。 　　（二）社会发展目标 　　多年来，社会发展目标政策一直没有被放在恰当位置和得到应有的重视，是经济社会发展失衡的重要原因。当前经济社会发展不协调，社会事业和公共服务之所以发展迟缓，应该说已经不是经济基础过于薄弱的问题，而是政策安排特别是政策目标的取向不合理、资源分配不均的问题。一方面表现为政府对社会事业财政投入不足，教育、医疗卫生和社会保障等公共服务领域的供需矛盾尤为突出，人民群众反映强烈。例如有人估算，这些年我国全国教育和医疗经费的总和，还不到当年各级政府公车消费3000个亿的五分之四；另一方面表现为社会事业内部分配不合理，例如根据世界卫生组织公布的数据，中国卫生分配公平性在全世界排名中居第188位，列倒数第四，令人汗颜（丁元竹，2004）。 　　资源分配不均是财政政策目标缺失和GDP过度崇拜引发的。长期以来，我们的财政政策基本上是“生产建设型财政”，大量的财政资金用于经济建设项目，而对社会事业发展支持明显不足。当然，这些年由于我们明确提出公共财政的改革目标，这种已有所改观，但总体上讲社会发展还是较为滞后的。虽然我们提出以人为本的新的科学发展观，但是中国在过去25年的发展中，由于过分地强调以经济建设为中心，GDP与政绩直接挂钩，省区、地市、县市、乡镇四级地方政府领导的行为主要由政绩支配。地方政府出于政治需要而不是经济发展和社会发展需要积极进行投资是较为常见的事情。这种把GDP的增长率实际上被当作评估地方官员政绩的标准。使得GDP崇拜已经成为一股巨大的思维惯性，而且这种巨大的思维惯性，特别是政府这种行为惯性可能会使它在相当长的时间内不能更多关注公共事务和社会事业，不能把社会进步目标放在政策的核心，一些部门和地区会继续用经济政策来替代社会政策——当前的经济过热实际上就是一个佐证。 　　现在，越来越多的国内外学者在研究宏观经济政策时既强调经济目标，也重视社会目标。比如斯蒂格利茨在他的《经济学》一书中，重点研究了政府的三大宏观经济目标——充分就业、价格稳定和快速增长，他认为这些宏观经济目标必须与政府的其他目标 （如收入分配与减少贫困）联系起来加以考察。在很大程度上，宏观经济目标的成功实现具有重要的附带效应——减少贫困（斯蒂格利茨，1997）。国内学者陈共教授在《财政学》教材也把生活质量提高、减少贫困作为财政政策的主要目标（陈共