论环境管理中行政合同的适用..docVIP

论环境管理中行政合同的适用. 关键词: 环境行政合同/环境行政管理/法律制度 内容提要: 环境行政合同在我国环境管理的实践中大量存在，但由于理论研究的滞后，现行立法的缺位，使环境行政合同制度长期没有真正建立起来。环境行政合同最早产生于日、美等国，是政府最早运用契约方式确认环境管理者与相对方在环境保护中的责、权、利关系的。它的产生与责任制思想的出现和向环境行政管理领域渗透及管理手段变化有关。八十年代初，我国就在环境管理领域开始引入环境行政合同，并被广泛适用于排污单位的污染治理、建设项目的环境保护、能源开发、资源开采等。通过对国外环境行政合同制度的分析、比较，以及对我国环境行政合同实践的研究，将为我国环境行政管理提供了崭新的理论视角与有效的实现途径，同时也对环境行政法律制度的完善起到重要的促进作用。 nbsp; nbsp; 环境行政合同是环境行政管理的一种方式，在发达国家已经有成熟的制度，并起到了良好作用。我国环境管理中，环境行政合同已经出现，并发挥越来越重要的作用，具有广泛适用的前景。但是，到目前为止学界对环境行政合同的理论研究是滞后的，并影响了相关法律制度的建立，从而直接阻碍了这一制度的适用。本文首先对国外环境行政合同制度进行分析，其次结合我国的环境管理实践进行探讨，最后提出建立和完善环境行政合同法律制度的一些建议。期望拙作抛砖引玉，能引起学界对环境行政合同法律制度的更多关注和研究，以完善环境行政合同法律制度。 nbsp; 一、环境行政合同制度的缘起 nbsp; 我国实施可持续发展战略以后，环境问题受到普遍关注，加强环境行政管理已成为可持续发展的迫切任务。行政合同制度在20世纪初在世界范围内出现并迅速发展，也在环境行政管理领域得到大量运用。行政合同也称行政契约，是行政主体一实施行政管理为目的，与行政相对人就有关事项经协商一致而达成的协议。行政合同是现代行政法中合意、协商等行政民主精神的具体体现[1]。在依法行政理念与行政合同互动适应过程中，的确存在对行政合同立法化的趋势，但是这只是对常见的行政合同类型的规范化、固定化而已，并没有否定行政合同可以在没有法律明确规定的情形下缔结[2]。在现代法治国家，随着给付行政的兴起，传统上以行政命令和强制为特征的行政高权性行为存在的领域已大大缩小，而其形成的权利服从关系，也是通过法律对政府和相对人彼此之间权利义务的不对等配置体现出来的。在这种不对等的权力义务配置框架中，也存在法律没作规定之处。在这个法律没有赋予政府权力及相对人相应义务的领域，政府在依法行政理念的支配下对这个领域中的事务是不能采取高权性行为的。相对人也没有必须服从政府领导的义务，而政府为实现行政规制目标可以与相对人进行充分协商，引导其自愿接受政府政策。 nbsp; 众所周知，世界范围内环境问题非常紧迫，地球是有限空间，容纳能力、承受能力都有一定极限，而现在人类的活动已经逼近，局部地区已经超出了这个极限[3]。上个世纪六十年代的日本正处于重化工业阶段，成为全球污染严重的国家。为了治理严重的环境污染，日本最早在环境行政管理领域引入环境行政合同。日本于1964年12月创设“横滨方式之公害防止协定”[4]。所谓公害防止协定，是指地方公共团体和从事有发生危险的企业活动的企业主，就关于防止公害的措施进行交涉而签订的，以让该企业主采取防止各种公害的措施为内容的协定。这种协定有正式以协定命名的，其中也有以备忘录、字据、协议书等形式出现，不论其名称如何，只要是企业主对公共团体约定采取防止公害措施的协定，从广义上说都是公害防止协定[5]。该协定是在上个世纪60年代末期在日本开始流行的。其背景是当时中央法令对公害规制规定的不充分，且公害法制仅在“公害防治与经济发展之调合”范围内才能实施。地方公共团体为避免自行规定较中央立法严格的公害规制而与中央立法相抵触，就积极地和企业交涉约定其采取较中央立法严格的公害预防措施。这种方式极大促进了当时日本环境污染的预防和控制，不仅缓和了企业与当地居民的关系，而且还具体确定了全国的限制标准，以防止环境污染。现在，在日本公害防止协定已经成为与法律及条例并存的第三种公害防止行政上的管理制度。 nbsp; 关于公害防止协定的法律性质，日本行政法学界主要有两种观点，一是绅士协定说，二是契约说[6]。后者认为，公害防止协定是为了保全该地区环境这种居民共同的利益，地方公共团体作为行政手段的一环而缔结的。所以与通常的民事契约有着性质上的区别，应看作行政契约。不过，作为公害防止协定的内容，虽然有作出比法律规定更严厉的规制，同时规定地方公共团体的职员进入现场检查权等的事例，但不能承认通过契约创设公权力，那应当是法律或者条例管辖范围，公害防止协定的实效性只能通过民事方法来验证[7]。由于