公立学校产制度改革的法律论证.doc

公立学校产权制度改革的法律论证 张驰 韩强 　　关键词: 公立学校产权结构 　　内容提要: 公立学校是我国教育体系中最重要的环节。长期以来，由于受计划经济体制的影响，我国公立学校管理体制僵化，办学效率不高。影响公立学校办学效率的因素是多方面的，其中公立学校产权结构不合理，以及由此而导致的管理僵化、创新不足是主要因素。探求公立学校产权制度改革的途径，应该本着遵循教育规律，适应市场需要，将合法治精神的原则，借鉴经济体制改革和国外教育发展的成功经验，走有中国特色的公立学校产权制度改革之路。 　　在我国，公立学校占学校总数的绝大部分，是教育资源至关重要的承载者。公立学校作为教育体制中举足轻重的环节，其地位完全可与经济领域里的国有企业相提并论。而且，这种办学模式将会在相当长的时间内存续。因此，办好公立学校是实施科教兴国战略的基础，是实现教育创新的关键。然而，在我国各行各业大踏步的发展过程中，公立学校的现状并不尽如人意，存在着不少问题，而我们对解决这些问题的途径和方法却研究不多，这无疑将阻碍公立学校的改革深人进行。本文欲将此为研究重点，以求有所贡献。 　　一、我国公立学校产权制度改革的现状 　　我国长期以来实行高度集中的计划经济体制，社会生活各方面都不可避免地带有计划经济的痕迹，学校体制也不例外。为论述的方便起见，不妨先分析一下我国公立学校产权制度的现状。 　　(一)我国公立学校产权制度的基本模式 　　在我国经济体制改革之前，基于众所周知的原因，学校性质几乎清一色的是国有学校，[①]由此也构成了我国公立学校产权制度的基本模式，即高度单一的国有产权结构。具体表现为，各级各类学校均由国家统一举办，受国家统一管理。国家是学校唯一的资产投人者，国家投人学校的资产归国家所有，学校作为名义上的法人组织并不享有独立的财产所有权，这种状况与改革前的国有企业极其相似。但随着改革开放的不断深入，我国公立学校也探索和借鉴了经济领域内的改革模式和路径，以求新发展。如今分析我国公立学校产权制度基本模式，大致可分为以下两类。 　　国有国营模式 　　这种模式的公立学校原在我国占据重要地位，现数量较少，主要是一些军事院校和特种学校。其特点是， 　　所有权结构高度单一，深深地打上了计划经济的烙印。不但投资主体仅限于国家，即唯有国家投资设立，绝对排除民间和外国等资本进人，而且管理权也集中于国家，学校基本不享有任何办学自主权，其招生、就业、教学、经费都由国家有关主管部门统筹管理，学校的任务就是把国家制定好的教育教学目标加以贯彻和执行。 　　这类学校虽然在法律上也享有独立的主体资格，但实际上只是国家的附属物，完全是国家实现特定教育目标的工具。 　　2、国有两权分离模式 　　20世纪90年代以来，众多公立学校受我国国有企业改革思路的影响，借鉴和仿效我经济领域内从放权并逐步发展到两权分离的改革路径，积极主张扩大办校自主权，终于演变成今日两权分离的模式。其特点是，学校的全部财产所有权仍属于他的投人者——国家所有，学校只享有管理权和使用权。[②]这意味着不仅已经投人学校的存量资产应归国家所有，而且即使学校运用存量资产经营获得增量资产在法律上也依然归国家所有。同时，根据法律和有关政策规定，此类学校在法律上不仅有独立的法人资格，而且也享有了传统计划经济体制下不可能享有的一些办学自主权，[③]使之在一定程度上能独立实践作为一个法人实体所应享有的意思自治。但限于这类学校产权结构和投资主体的单一性，其依旧是国家实现教育职能的工具。 　　(二)我国公立学校产权制度的局限性 　　毫无疑问，上述两类我国公立学校产权制度的基本模式对中国教育的发展具有不可磨灭的贡献，但随着社会改革的深人和世界发展竞争的加剧，现有的模式已远远不能适应与时俱进的需要，其局限性已使人无法回避。归纳之，我国现行的公立学校产权制度的局限性主要表现在以下五方面。 　　1、教育资金匾乏 　　实行高度单一的国家投资、国家所有的产权制度，意味着公立学校的举办和生存维持完全或主要依靠国家投资，民间资本或者外国资本被绝对排除，即使是两权分离模式也不能例外。由此形成的局面是，一方面根据法律规定，国家有负担公立学校经费的义务，[④]即强调学校的主要教育经费均应依靠国家各级政府财政拨款。另一方面受国家有限财力的影响，必然导致我国教育事业资金整体上供不应求，人不敷出。[⑤]这是因为国家履行义务的水平无疑与其本身的经济实力息息相关。因此，虽然近年来我国教育投人的总量日趋上升，[⑥]但与社会对教育的需求仍有巨大缺口。事实已经证明，单纯依靠国家发展教育，特别是高等教育和职业教育必然举步维艰。[⑦] 　　2、办学体制僵化 　　与国有企业如出一辙，在计划经济体制下如同皇帝女儿的公立学校，在市场经济大潮中却同样难以应对激烈的竞争。从而使教育事业对社会发展反应