社会救助立法的一般指向..docVIP

社会救助立法的一般指向. 内容提要：社会救助最根本的目的是扶贫济困，保障困难群体的最低生活需求。建立城乡一体的社会救助体系，实现社会救助法治化是维护并实现困难群众基本权利（生存权）的核心内容之一。当前我国社会救助法治缺失，而以公法和私法为主要架构的二元法律结构体系对于社会救助的规范相对贫弱。社会救助法治进程必须形成合理健全的社会救助立法机制，寻求公法私法外的社会救助法的生存空间和价值张扬，建立相对独立的子系统。要规范公权对社会救助的干预，适当配置权力，切实依法行政，防止权力异化；通过立法培植中间力量，尽快推进并实现社会救助的多元化和社会化。要规范社会救助法的立法规划和体例，尤其防止制定错位的下位法来实施上位法的现象。 　　关键词：生存权，社会救助，二元结构，法治 　　所谓社会救助是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。社会救助是最古老最基本的社会保障方式，在矫正“市场失灵”，调整资源配置，实现社会公平，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会等方面发挥着重要的和不可替代的作用。以科学发展观为指导，全面建设小康社会，必须构筑有中国特色的社会救助体系，切实维护困难群体的基本权利（生存权）。这是当前学界和实务部门面临的首要任务。建立社会救助体系关键在于法律制度建设，即在我国建立完整的社会救助法律体系。而社会救助法属于第三法域，相对独立于公法、私法两大法律板块。本文拟在以公法和私法为主要架构的二元结构法律体系背景下，探讨我国社会救助法律制度建设的有关问题。 　　一、社会救助法律需求分析 　　（一）问题的提出 　　社会救助是我国社会保障的核心内容之一。它包括城乡居民最低生活保障、灾害救助、医疗救助、农村特困户救助、五保供养、失业救助、教育救助、法律援助等内容。社会救助对象主要是城乡困难群体，包括城乡低保对象、农村五保户、特困户、因遭受自然灾害需要给予救济的灾民等。当前我国社会救助事务日渐紧迫和突出，社会救助制度亟待进一步的规范和完善。事实上，世界任何一个发达国家都与其发达的社会救助制度密切联系，任何一个社会特别是实行市场经济的国家都有着一定的社会贫困现象，中国当不例外；全面建设小康社会，必须城乡一体，全面建设具有中国特色的社会救助体系。 　　如果说社会救助是国家有关部门的职能和权力的话，那么，对受助对象而言，社会救助即是保障和实现他们的生存权。所谓生存权，是指公民所享有的维持自己及家属的自由、健康和福利所需要的最基本的条件的权利。生存权是必须首先实现的人权，是法律化的人权，是公民个人得以在社会上生存、享有作为人的尊严以及得到进一步发展的基本前提。生存权是社会主义国家的独特贡献，中国政府历来强调生存权是首要的人权。然而，生存权属于社会权利范畴，而社会权利的贫困是经济贫困的深层原因；治理与消除经济贫困的治本之道，是强化社会权利的平等和保障社会权利的公正。更进一步地，在公民权利实现的差序格局中，“富者在权利的实现方面具有优势，而穷者则处于劣势” .但同时，在建设法治国家的进程中，不应该把解决温饱问题、生存的质量问题等同于生存权，不能降低对人权的高标准追求。因此，如何把公民的生存权，尤其是困难群体的生存权法律化，并使其从应然转化为实然是我国社会救助制度建设的核心议题。 　　（二）传统二元法律结构对于社会救助法治的制度缺失 　　我国社会主义市场经济法律体系包括九个方面，即宪法、行政法、经济法、行政诉讼法、民商法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法和社会保障法。我们认为，社会主义市场经济法律体系是以公法和私法为主体框架和主要内容的二元结构模式，介于公法和私法之间的社会保障法（或者社会救助法）对社会救助的规范“盛名难副”，内容和体系还有待进一步扩充和完善。我国宪法第四十五条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。十届全国人大二次会议通过的《宪法修正案》规定，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”：“国家尊重和保障人权”。一般认为，上述规定为社会救助的宪法基础和立法依据。然而，在第四次《宪法修正案》前即有意见认为，“如何把生存权宪法化并根据此建立社会保障制度已成修宪之首要任务” .现行宪法“关于公民的基本权利，应增设生存权” ：“生存权本位已是世界人权立法之大势。中国有辉煌的生存权实践……但它在宪法上至今还未能添列一席……这是中国人权体系在解决人权现实和人权名目不相称问题上亟需加以弥平的” ；宪法“关于公民基本权利的原则性宣言倒未见得与西方的章句相去多