深化收支分类改革 推进透明度和绩效评价==.doc

深化收支分类改革 推进透明度和绩效评价== 内容摘要：本文通过政府收支分类改革、财政透明度、公共服务绩效评价之间关系、改革现状、存在问题的论述，从协调三项改革关系角度，提出了如何深化政府收支分类改革的政策措施： 完善政府职能，深化政府收支分类改革； 对预算科目“接口”设置要严格限制，防止形成模糊地带； 以收支分类改革为起点，改革政府会计制度； 转变财政职能，提高公共资金管理人员素质。 　　关键词：财政，收支，管理，改革 　　在财政管理改革领域，不能孤立地看待政府收支分类、政府透明度建设、支出绩效评价等改革措施，而应将这三项改革综合起来考虑，这是深化财政管理改革，提高政府财政管理水平的基础性措施。 　　一、政府收支分类、透明度建设和公共服务绩效评价的关系 　　公共产品和服务分类是政府收支分类的基础；科学的政府收支分类是政府透明度的前提；较高的政府透明度、准确的收支分类，是政府公共产品和服务绩效考核的保障；公共产品和服务绩效评价，是提高政府服务效率的关键。 　　（一）公共产品和服务理论是政府收支分类改革的基础 　　表面上看，政府收支分类只是根据政府职能，对于公共供给过程进行的技术上、形式上的划分。但我们认为，政府收支分类绝不只是一个简单的会计核算技术变革，它是整个国民经济核算体系的重要组成部分，是1993年开始的、2003年确立的整个国民经济核算体系由物质产品平衡表体系（MPS）向国民账户体系（SNA）过渡改革过程的延续和深化。其内在理论基础就是经济学上新旧价值理论的变迁（从建国到改革开放初期我国一直采用MPS，它是与高度集中的计划管理体制相适应的一种核算体系。1993年开始放弃MPS采用SNA核算体系，但同时保留MPS的一些核算口径和内容。2003年实施《中国国民经济核算体系（2002）》，完成了向SAN体系的转变。这种转变标志着价值理论的根本转变，因为MPS认为只有物质生产活动才创造价值，非物质生产活动不创造价值，这与第三产业发展的现实产生了极大背离。），它标志着市场、政府角色已经找到了准确定位，市场经济进入了一个崭新时期，具有划时代的历史意义。 　　在公共产品供给理论看来，在政府取得收入是为了满足公共产品和公共服务提供需求，服务于政府公共支出的，即“以支定收”而不应当是“以收定支”，政府是因为公共产品和服务供给，而不是因为取得公共收入目的才存在的。其基本理论逻辑是：（1）根据市场和政府的分工，具有非竞争性、非排他性的产品和服务由政府提供；（2）根据不同公共产品和服务的受益范围、不同层级政府特点，确定各层级政府公共提供职责；（3）根据部门和公共职能分类，确定功能支出科目分类；（4）经由公共选择的过程确定不同类别的财政资金供给范围、供给程度；（5）将各个不同类别财政支出状况向公众公布；（6）社会公众和民意机构根据各种不同类别公共服务履行情况，进行供给绩效评价。在这一逻辑过程中，起点是市场和政府分工，终点是公共供给绩效评价，理论基础是公共产品和服务理论。 　　（二）政府收支分类是政府透明度的基础 　　政府收支分类改革的重要性没有被整个社会，甚至财政理论和实务界充分认识，其应有作用被极大低估。从根本上看，政府收支分类将政府公共产品和服务划分为不同类别，确定不同的财政供给数量，是提高政府透明度的基础技术条件（国际货币基金组织，《财政透明度》[M]，北京，人民出版社，2001年。）。如同美国国内收入署格言所表述的那样，“如果你能够追踪金钱的流动，你就会找到真相”，政府收支是政府公共服务最准确、最客观的描述。柯彼茨（Kopits）和克雷格（Craig）给出了关于政府透明度的定义是：向公众最大限度地公开政府职能、财政政策意向、公共部门账户和财政预测信息，并且这些信息是可靠的、详细的、及时的、容易理解且可以比较的，便于选民和市场准确估计政府活动的真实成本和收益（Kopits，G. amp; J. Craig，“Transparency in government operations”，IMF Occasional？Paper，158，（1998）。）。而柯彼茨和克雷格认为政府透明度应该包括“制度透明度”、“会计透明度”、“指标与预测的透明度”三个方面，其中会计透明度[HJ4.2mm]是核心。通过政府透明度建设，公开政府公共服务信息，明确国民负担义务与享受权利的交换关系，将还原政府接受国民委托的“代理人”面目；另外，也将使一些典型的“应景政策”难以维系（鶴光太郎，“政府の透明性（パート1）——国の「かたち」を変革する突破口，[J]，経済産業研究所，Economics Review No. 13，2004年。）。这种政府透明度在我国所作的主要指政务