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政策执行的路径—激励分析框架：以住房保障政策为例来源：《政治学研究》(京)2014年1期第78～92页 作者：杨宏山　　【作者简介】杨宏山，中国人民大学公共管理学院，北京市　100872　　【内容提要】政策执行研究面临的一项挑战是如何在多个变量之间建立结构性框架。从府际关系的视角，可以建立政策执行的“路径—激励”分析框架。这一分析框架关注政策路径和激励机制两个变量，区分了政策执行的四种模式：行政性执行、变通性执行、试验性执行、象征性执行。当自上而下的激励机制足够强时，即使政策目标和实现途径不明晰，地方政府也会积极开展试验。这种试验性执行不仅会增进对政策环境的理解，也可以避免由于决策失误而损害政策的公信力。在单一制结构下，政策执行既是将政策目标转化为实际结果的行动过程，也是政策路径和激励机制的改进过程。　　【关 键 词】政策执行；府际关系；政策路径；激励机制；住房保障　　一、引言　　政策执行是社会转型国家关注的一个重要问题。经济社会体制改革不可能一下子就能够制定出配套周全的公共政策体系，公共政策既要通过执行环节转化为实践，也要在执行中发现问题并完善政策本身。政策执行发生于多个行政层级之间，地方政府并不总是遵照中央政策行事，它们在执行中央和上级部门的各种指令时，常常采取“上有政策、下有对策”的行动，甚至背离中央政府的政策初衷。　　在20世纪70至80年代，美国行政学界曾经兴起一股政策执行研究热，并形成了“自上而下”和“自下而上”两种研究途径。①“自上而下”途径以政策决策为起点，致力于考察行政系统在多大程度上执行了某项政策决定，并试图探寻其背后的关键影响因素。“自下而上”途径以基层行动主体的动机、环境和策略为出发点，强调目标群体和服务提供者的决定性作用，着力探讨提升执行者责任性的准则和方法。美国学界的政策执行研究普遍以联邦制为前提假设，研究者运用政治学、经济学和管理学理论分析政策执行的影响因素，讨论改进政策执行的工具选择，积累了大量富有启发性的理论成果。　　在联邦制结构下，联邦政府与州政府分别对不同事项拥有管辖权，两者之间具有清晰的权力划分和责任边界，联邦政府主要依赖于自身的组织体系实施政策，无权直接指挥州和地方政府执行联邦事项。为促使州和地方政府采取协同行动，联邦政府一般通过转移支付、项目支出、府际协议等形式对州和地方政府行为施加影响。然而，在单一制国家，宪法仅对中央与地方关系做出原则性规定，中央与地方的权力划分经常处于变化之中，地方政府拥有较为宽泛但并非明确界定的自由裁量权。中央政府不仅将自身承担的部分事权移交给地方政府负责实施，还可通过立法活动对地方政府的事权和职责做出调整。地方政府出于自身利益考虑，也会对中央政策采取策略性行动。由于府际关系的制度安排存在差异性，以联邦制为背景的政策执行理论模型，对于理解中国等单一制国家的政策过程常常存在解释力不强的问题。　　本文从单一制的府际结构出发，根据政策路径和激励机制两个变量，构建政策执行的“路径—激励”分析框架，解释地方政府执行中央政策的行动逻辑，分析执行者在不同情境下的行动策略。然后，运用该模型分析中国住房保障政策的执行情况及模式演化。与已有解释政策执行的文献相比，本研究确认了激励因素对于政策执行的重要性，表明激励和约束机制对地方政府行为具有显著影响。同时，研究也发现，强激励并不必然导致政策执行实现决策者的价值诉求。一项政策的路径明晰度和激励强度，共同影响着地方政府的执行模式。　　二、政策执行的文献回顾　　单一制结构是讨论中国公共政策执行的逻辑起点。在单一制结构下，上下级政府之间存在行政隶属关系，中央政府不仅提出施政目标，还要求地方政府贯彻实施中央政策和指令。在中国政府组织制度中，各种政策通过自上而下的渠道传达给地方政府，对各级地方政府都有约束作用，上级决策者要求地方政府做到“令行禁止”。然而，地方政府对上级政策常常采取变通行动，或者持观望态度，致使政策目标不能转化为实际结果，甚至出现政策执行偏离决策初衷的现象。　　公共政策执行的影响因素很多，奥图尔梳理了100多篇政策执行研究文献，发现这些文献涉及300多个变量。②本研究仅讨论影响政策执行的制度因素，而忽略技术条件、资源状况、目标群体、执行人员素质等非制度性因素。对于影响政策执行的制度因素，研究者们存在两种竞争性的理论观点。一种理论关注于公共政策的自身特性，认为执行过程是组织决策的延续，两者之间不能割裂开来讨论，不考虑执行路径的决策是不完善的决策，不完善的决策在执行中自然会遇到障碍。另一种理论则聚焦于中央对地方的激励机制，提出在行政和财政分权背景下，中央政府提供的激励机制及强度对地方政府的执行行动具有显著影响。　　政策特性理论凸显了政策目标、政策冲突对政策执行的影响。政策执行要求具有清晰的政策目标，如果政策文件没有提出明确的行动目