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顺应城乡发展、科学决策的行政区划体制 调整探索 ——永康市“2008行政区划调整方案”研究 浙江大学 李王鸣 范今朝 摘要：研究的案例属于城市化进程中的逆向调整，为避免片面性与短期性，调整决策中创新性地从理念上树立以人为本思想，思路上体现沟通、协调、科学决策的调整程序，内容上提出进行评估与预评估、历时性纵向分析与共时性横向分析，在方法上应用定性与定量、客观与主观相结合的方法。 关键词：行政区划 调整决策 永康市 前言 永康市位于浙江中部，金华市域之东南。东南及南与缙云县接壤，东北与东阳市、磐安县相邻，西与武义县相连，北邻义乌市。2008年，全市实现地区生产总值244.83亿元，人口56.46万人，财政收入31.4亿元；至2008年末，永康市辖4个街道，10个镇，712个村委会，17个社区居委会。 永康市于2008年12月上报要求调整行政区划，调整重点主要是在适当扩大中心城区空间、整合开发区管理体制的基础上，将游离于中心城区之外的芝英街道重新恢复为芝英镇的建制（以下简称“2008调整方案”）。此次调整属于城市化进程中的逆向调整。为避免调整决策的片面性，本研究重点探索调整决策中如何顺应城乡发展、树立以人为本思想，体现沟通、协调、科学决策的调整程序，增加评估内容，应用定性与定量方法评价调整的合理性、必要性。研究成果对区划调整后形成良性互动，探索区划调整决策的思路、重点、程序、方法具有重要的决策参考价值。 1. 研究重点把握和思路设计 1.1 研究重点内容确定 （1）研究须进行历时性的纵向分析——即将本次调整与近年来的主要调整作为一个完整过程来分析，进行2001调整方案的评估。 因为永康市“2008调整方案”是在2006年调整的基础上的进一步深化，且与2006年的调整有类似之处，即是对2001年调整的逆向调整和某种程度的回归，故需对2001年调整方案加以评估。即该方案是否与永康市的经济社会发展状况不甚符合、过于超前和理想化，进而导致与现实的行政管理需要不符，而需做逆向调整；或者，当时的永康市发展态势及其宏观背景与后来的国家、省、市以及永康自身的宏观发展趋向和调控目标不相符合，因而必须进行调整；抑或两者兼而有之。 （2）研究须进行共时性的横向分析——即统筹永康市全局发展和中心城区、芝英街道局部发展的利弊分析，进行新一轮调整方案的预评估。 本次区划调整决策需从整个永康市全局出发思考分析永康市“2008调整方案”与全市经济社会的发展阶段、发展态势相适应的行政区划体制问题，才能避免片面性与短期性。 与此同时，永康市“2008调整方案”实际上还涉及中心城区、芝英街道两个方面的利弊分析内容。其一，中心城区缩小直辖区域面积，以及整合开发区管理体制等，有无必要与合理性；其二，芝英街道在2001年改镇为街后的管理体制，是否与芝英地区发展状况不相符合，以及芝英在永康市城市化进程和社会经济发展过程中的定位等发生变化，是否导致与街道体制不相适应。 1.2 研究思路程序设计 课题组设计了前期调查、方案评估和新一轮方案预评估的三阶段论证的基本思路和工作路线（图1）。前期调查注重决策运作层面的过程性、多样性和协调性，引导不同性质的团体积极、自主参与讨论，选择召开座谈会、实地访谈、问卷调查、实地踏勘和相关资料收集的形式，以实现多方联络、沟通、协调目的。 （1）在永康调研期间听取了永康市委、市政府主要领导和市民政局的情况介绍；就调整方案和具体区域情况进行了多次深入交流； （2）召集了5场座谈会。包括永康市各政府职能部门、永康市人大和政协及社会贤达等、芝英街道各村庄代表和典型企业家代表等、芝英街道各附设机构（市直属部门派出机构）代表等、芝英街道各调整涉及村庄的代表等，共计71人次，直接听取了各层面、各界别、各相关地区代表人士的情况介绍和意见建议。 （3）对近200人群进行了问卷调查。调查内容表述形式基本为客观选择题，包括被调查人员的基本信息、芝英街道从“镇”改为“街道”以来的社会经济发展及公共服务变化的感受和对于本次拟将芝英街道从“街道”改设为“镇”建制等调整的看法；另有主要针对当地官员的个别主观性回答题目。抽样调查对象为参加座谈会的人员和芝英街道5个典型行政村的村民。 2、永康市行政区划历时性纵向分析 2.1 永康市行政区划的近期调整情况 永康历史悠久，从三国吴赤乌八年（公元245年）建县（1992年撤县设市），至今已有1764年的历史，其行政区划历代迭有变更。1990年代以来的主要变动过程如下：1992年4月，撤区扩镇并乡，全县设24个乡镇；1999年12月，撤销烈桥、童宅两乡并入古丽镇，时设15个镇、7个乡，共计22个乡镇。 2001年7月，永康市进行了一次幅度较大的行政区划调整，即中心城区撤镇设街道办事处，其他地区撤乡并镇