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第二章 政策系统：环境与结构 第一节 政策环境 一、理解政策环境 政策不是在真空中制定的，它是所有环境因素与决策者的期望相互作用的结果。 公共政策除了在公共部门之间发生相互作用外，还与同样复杂的社会与经济环境之间的相互作用。 伴随着公共部门的改革，日益强调私营部门在政策执行中的角色与能力，社会在政策制定和执行中扮演着越来越重要的角色。 政策制定需要在所有这些压力中达成社会与政治的某种形式的一致性，不同的政策体现了个人、群体以及国家之间的不同关系。 二、政策环境构成 ——意识形态：保守主义；实用主义；激进主义； ——制度：国家制度；产权制度；国际制度； ——文化：宽容；怨恨；封闭；开放； ——领袖人物：权威型、交易型、说服型； ——参与性：民主化水平。 第二节 政策制定结构一、政策活动者：谁参与 政策活动者的分类：系统和子系统 官方的政策活动者 ——立法机关、行政机关、司法机关、执政党； 非官方的政策活动者 ——利益集团、公民/选民、大众传播媒介、非执政党； 现代政策研究组织。 公共行政内部的重要决策者：相互竞争的官僚亚系统的概念 五类亚系统官僚—— 政治任命的官员亚系统：匆匆过客 职业专家亚系统：强有力的专家的永久性集合 普通公务员亚系统：专家、通才和工人构成的官僚梯队 工会化的亚系统：官僚机构内部工作人员的干部 合同聘任：官僚亚系统最新、最快的增长 问题—— 每个不同的亚系统怎样在政府内部产生、演变、成长和发展，并形成一些独一无二的价值导向？ 每一种亚系统以怎样的方式决定性地影响了公共政策过程和公共政策的执行？ 二、决策权力设计：制度安排 决策权力是决策体制中最重要的因素之一，有人把决策过程看成是“权力角逐”过程，即行为者使用各种争论、政策手段，维持和扩张各种争论、影响力的过程。 决策权力设计的中心问题是集权还是分权,实质是现代国家构建问题。 美国是分权制度的代表。 中国是民主集中制的模式，最高权力结构被有些学者称为“多寡头模式”。 三、政策制定结构 （一）文献 Robert A.Dahl,Who Governs?Democracy and Power in an American City 希尔斯曼：《美国是如何治理的》，商务印书馆1990年版。 朱光磊：《当代中国政府过程》（天津人民出版社2002年版），第1、6章。 刘伯龙、竺乾威：《当代中国公共政策》（复旦大学出版社2000年版），第1章。 詹姆斯·R.汤森等：《中国政治》（江苏人民出版社1996年版），第7章。 李侃如：《治理中国——从革命到改革》，中国社会科学出版社2009年版，第6、7章。 （二）有关中国政策制定结构的主要观点 权力设计：中央集权； 权力的真实面貌： 多寡头均衡（以党领政，归口管理），支离的威权主义（fragmented authoritarianism，参见李侃如《治理中国：从革命到改革》，中国社会科学出版社） 国家中心主义（宰制社会）； 国家构建与政策过程问题——探寻公共理性。 （三）、中国政策制定的体制 立法机关的政策制定权力与程序； 行政机关的政策制定权力与程序； 执政党委员会决策程序。 1、立法过程有权向全国人大提出修改宪法和立法案的机关和人员 政府工作报告实质上是中央政府提交给代议机关的“施政纲领”，是当代中国政府的基本决策性工作之一。 一旦经过每年一度的全国人民代表大会会议的批准，报告即成为法律性文件，对本届政府五年内的重要工作或政府的本年度重要工作具有法律约束力。 政府工作报告的形成程序： ——在总理主持下确定报告的主题、完成初稿； ——国务院常务会议初步审议与中共中央政治局讨论，形成征求意见稿； ——大范围和多方面征求意见； ——总理定稿； ——全国人大全体会议审议和通过，形成《关于 政府工作报告 的决议》，标志国务院关于一个时期的决策设想正式成为经最高国家权力机关批准的政府基本决策。 （参见朱光磊《当代中国政府过程》，第6章第2节。） “运动式执法/治理”——中国政策环境与政策结构互动的选择与困境 运动式执法：诸种现象； 运动式传统：群众运动； 运动式特点：轮回性； 运动式局限：临时性； 小结/运动式执法：政策环境与政策结构互动的产物。 参考文献：《中国治理困境下政策工具的选择——对“运动式执法”的一种解释》，《探索与争鸣》2009年第2期。 一个政策环境、类型和工具使用都很典型的政策 ·基本国策的确立：2001年全国人大通过的《人口和计划生育法》第二条第一款：“我国是人口众多的国家，实行计划生育是国家的基本国策”。 ·基本