(公共选择理论视角下地方债务的成因分析.docVIP

公共选择理论视角下地方债务的成因分析 摘要地方债务的成因问题许多学者已从不同的角度给出了解释但笔者认为这些解释都不足以说明地方债务产生的真正原因从公共选择角度看地方债务形成的真正原因是中央与地方政府对财权与事权分配现状的“漠视”；地方政府的预算与效用最大化追求；地方政府官员的寻租 　　关键词地方债务；成因；公共选择 　　尽管我国现行的《预算法》等有关法律中严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债但事实上我国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营而且所负债务的种类之多负担之重已超出一般人之想象相关的数据与结论初步表明地方债务的规模保守估计大约在6000—9000亿之间1截至2002年底仅乡镇一级平均负债已经超过400万元总额在2200亿元左右2地方债务风险已经成为影响我国经济安全和社会稳定的重大隐患 　　关于地方债务的形成“原因”代表性的观点如魏加宁认为主要有（1）各级政府之间财权事权划分不清地方政府收入减少、任务加重；（2）政府职能转变不到位行政机构繁杂、人浮于事；（3）地方政府行政层级过多地改市后财源匮乏；（4）财政金融体制不健全地方政府缺乏必要的正规的融资渠道在不得已的情况下只得通过各种非正规渠道进行变相举债、违规融资；（5）信息披露机制不完善缺乏地方政府的信用评估；（6）行政管理体制缺乏约束机制地方政府领导干部行为短期化一些地方政府领导为了在有限任期内显示“政绩”获取政治资本不惜一切大肆融资举债用于“形象工程”和“政绩工程”建设3 　　一“原因”背后的原因解释 　　笔者认为上面所列出的“原因”其实并不是地方债务产生的终极原因而是某些真正原因的结果主要理由在于的确上述“原因”对地方债务的产生有着某种联系甚至直接的联系但如果是要做追根溯源的探究的话仅停留在这一层面而不去探究是什么导致这些“原因”的产生放弃对事物发生本源的追求对“原因”的解释就会是乏力和不得要领的而且如果遵循这些“原因”的解释去寻求解决之道的话最终也不可能从根本上解决地方债务问题因此这种层面对原因的探究只能算是原因探究过程中的一个阶段而不能说是对原因解释的终结 　　按照上述所给出的“原因”譬如中央与地方等各级政府的财权与事权的统一问题事实上就是中央与地方关系的法制化问题具体说来市场经济下的公共财政要求中央与地方的职责权限应该由法律明确规定尤其是中央与地方的事权、财权划分应该具体清晰以防止法律的任意解释和中央、地方的相互侵权中央政府与地方政府的结构形式以及中央与地方职责关系模式也都应当依法定程序进行调整以保持中央与地方关系的相对稳定性设立相对独立的专门机构裁决中央与地方之间的权限争议而不是简单地由中央说了算等这些明白人都清楚的道理为什么实践中中央与地方并不选择进行财权与事权的划分与法律规范这才是问题的根源 　　另外政府职能转变不到位层级过多机构臃肿财政金融体制不健全信息披露机制不完善行政管理体制缺乏约束机制地方政府领导干部行为短期化等简单一点看这些都是政府的职能与体制设置不符合公共财政的要求等方面问题外在形式的显现或者只能说是地方债务产生的客观原因但是这些毕竟都是人为选择的结果那么人们为什么要选择这种结果这才是地方债务产生的真正原因所在 二中央与地方政府对财权与事权分配问题的“漠视” 　　公共选择理论认为市场经济下私人选择活动中适用的理性原则也适用政治领域的公共选择活动也就是说政府和政府官员在社会活动和市场交易过程中同样也扮演着“经济人”的角色政府也是有自身利益的政府自身利益本身也是一个复杂的目标函数不但包括公共利益也包括政府内部工作人员的个人利益、地方利益和部门利益为代表的小集团利益等等可见政府并不一定只代表公共利益从另一个角度来说即使政府基本代表公共利益由于公共利益有不同的层次之分因此中央政府与地方政府作为利益主体除了有自身利益外在公共利益方面也有着不同的价值取向 　　由于我国政治生活中的干部任用与任期制度中央政府对地方政府官员的任免有着决定性的作用中央政府对地方政府官员的考核主要通过单纯的经济指标来评价这种行政上的集权与经济上分权的现实使我国各级政府在实际的价值判断时又表现出不同的侧重点（1）中央政府主要侧重于权力最大化这主要是由于政治上的集权使中央政府有两方面的考虑一方面集权的惯性使得中央政府觉得政治和政权的稳定是第一位的另一方面政治上的集权使中央政府认为只要能从行政上控制地方政府官员其他的目标也应该可以藉此而得以实现（2）地方政府的行政长官与各部门一把手主要侧重于预算最大化这也符合其理性的安排预算最大化首先是满足其制造政绩的物质保证与基础进而可以藉此得以提升实现政治利益的最大化同时也可以通过预算最大化来扩大自己的队伍并一定程度满足下属效用最大化的需求