当前地方国资监管存在的主要问题及对策研究..doc

当前地方国资监管存在的主要问题及对策研究自国务院国资委成立以来，国有资产的监管体制发生了重大改变，一改过去多头管理、分散管理和无人管理的局面，统一由各级国资监管机构代表政府履行出资人职责，实行管人、管事与管资产相结合的监管体制，这种体制的设计夯实了国资监管体制改革的基础。然而，在新旧体制交替的过程中，当前地方国资监管中仍存在着一些亟需解决的问题，本文将针对这些问题做一些简要思考。 ??? 一、地方国资监管面临的主要问题 ??? 国资监管活动是由国资监管主体、客体（对象）和手段三大基本要素所构成。国资监管活动通过国资监管主体运用国资监管手段作用于国资监管客体，使国资监管客体按照监管主体的设计思路来进行活动，从而达到监管目的。因此分析国资监管活动中所面临的问题应该从国资监管的主体、客体及手段三个方面来进行考察。一是明确界定国资监管的主体、客体；二是灵活运用监管的手段；三是要不断改善地方（区域性）国资监管的体制性、机制性因素。按照以上分析，我们认为当前地方国资监管面临的主要问题，是新旧国资监管体制交替过程中不可避免的一些问题，既表现为历史惯性的遗留问题，又表现为新体制还未完全建立、还不完善的问题。具体表现在以下几个方面： ??? （一）国资监管主体履职之路漫长 ??? 尽管在党的十六大和《企业国有资产监督管理暂行条例》中都明确将国资委定位为出资人，却并没有明确国资委的具体职责，也没有明确其具体定位，国资监管机构的建立也没有统一模式，对地市州以下是否成立国资监管机构也没有明确说法，而是由各地根据当地实际自行决定。这就使得国企出资人主体原本虚拟的特性更加模糊。 ??? 1、政企分开、政资分开过程复杂艰辛。按照《企业国有资产监督管理暂行条例》规定：坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职责分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离。国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。然而当前政企职责、政资机构仍纠缠不清。政府往往将经济管理职能和国有资产管理职能混为一谈，认为自身既是所有者，又是经营管理者。有些地方党委政府把国资委当作政府行政部门来看待，认为国资委是国有企业的归口管理部门，凡是牵扯到国有企业的事情都是国资委应该管理的事情，于是企业的安全生产、计划生育、维稳信访等许多社会公共管理职能的事也交给国资委来处理。而许多企业仍将国资委看成政府行政管理部门，一有困难就找国资委，不管事情巨细，无论是投资风险，还是经营事项，一律向上汇报、请示。这里包含两方面原因：一是一些国企对市场经济变化不适应，还未真正成为市场运作主体。二是国资委自身在监管过程中仍接管了许多社会公共管理职能，也时时采用行政监管手段，导致许多国企对其职能和定位的误解。 ??? 2、制约性因素影响地方国资监管主体作用的发挥。当前，制约地方国资监管机构发挥作用的主要因素包括以下方面内容：一是地方国资监管体系还未完全建立。在国有资产的“三级监管体系”中，尽管中央和省市的国资监管体系已初步形成，但大部分县（市）区的国资监管机构还未设立，关系还未理顺，仍有许多国有资产游离于县（市）区的国资监管范围之外，致使县（市）区的国资监管能力弱，容易造成国资监管空白。二是国资运营机构“缺位”现象仍十分严重。在国资监管“三层架构”中，国有资产经营公司（以下简称国资公司）是有名无实的。国资公司作为国资运营主体应在国资委授权下履行出资人职责，对国有资产进行统一经营、统一运营，达到优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力的目的。但目前许多地方的国资公司的职能仍未展开，运营、盘活国有资产，使国有资产保值增值的目的还远未达到，仅仅做了金融债务打包工作。 ??? 3、地方国资监管职责难以落实到位。各地国资委成立以来，其体制未理顺，监管职未落实到位。有些地方政府对国资委授权不足，国资委并不能全面的履行出资人职责，该管的没管，不该管的却管了不少，导致国资监管过程中缺位、越位、错位现象同时并存。一是应该划入的职能未及时划入。一些地方国资监管机构虽已建立，但地方政府却迟迟未明确其出资企业；一些地方国资监管机构虽明确了部分监管企业，但仍有很大部分企业游离了监管范围之外，地方政府在第一次授权之后，并未对其他企业进行授权，导致国有出资人“缺位”。二是应该移交的职能未及时移交。国资委要统一行使出资人职责，需要将原来分布在各个部门的国有资产所有者职能集中划过来，但在实际操作中，由于国资委新成立，与有关部门正处在磨合期，关系还不和谐，一些部门出于部门利益，不愿意让出所辖范围内国有资产的所有权和管理权，因而集中统一行使国有资产所有权的专职管理体系并未真正建立起来。一些地方国资监管机构的出资企业虽然已明确，但国资监管机构一直未能正式进入，某些行业仍由行业主管部门维持原