杨团社会政策的理论与方法..doc

社会政策的理论与方法 中国社会科学院社会学所社会政策研究中心 杨团 引言 社会政策一词，为德国人所首创。1873年，德国的一批经济学教授为研究德国当时的社会问题，发起成立了社会政策学会。第一个给以予社会政策以科学概念的是华格纳（Wagner Adelph），1891年他在发表的一篇论文中提出,社会政策是运用立法和行政的手段，调节财产所得和劳动所得之间的分配不均问题（白秀雄，1981，P93），可见社会政策概念从诞生之日起，就与社会行政、社会资源分配有着密不可分的关系。 从那时起一个世纪过去了，社会政策在适应社会变动的动态发展中，不仅形成了独立的研究领域甚至一门综合性的社会科学学科，而且成为近现代政治中重要的一部分。特别是每当社会政治经济制度发生新的变革时，社会政策的重要性就凸现出来，其研究和实践受到政府部门、社会组织的青睐，其政策实施受到广大公众的特别关注。甚至可以说，在公众政治生活中，再没有比社会政策活动更与他们切身利益息息相关，因而更令他们关心的了。所以，社会政策的研究和实践，决非仅仅是理论界或政界的事，她其实反映了一个国家政治民主生活的方式和水准。 中国对社会政策的关注始于80年代末期，正值经济体制改革向纵深发展，触发了潜在的社会问题。90年代以来，这些社会矛盾的脉络更加清晰地展现出来。今天的国企改革，住房改革，社会福利社会化改革，安置下岗职工，建立社会保险、社会救助制度等等， 无一不属于重大社会政策变革。这使得中国今天的社会政策改革实践实际上已经走在了世界发展中国家的前列。在未来世纪的全球化浪潮中，要保持我国社会经济可持续发展的势头，不可不重视对社会政策的系统研究。他山之石，可以攻玉。系统地学习和研究国际社会关于社会政策的理论与实践，对于建设我国的社会政策体系有着重要意义。 本文重在阐明国际学术界研究社会政策的基本结构和主题，至于对我国社会政策研究与实践的认识与反思，容后文再述。 社会政策的定义 迄今为止，各国的学者对于社会政策的定义并未统一。甚至相当一部分人放弃从定义角度诠释这个概念，转而直接研究社会政策的基本主题。而笔者认为，从社会政策发展的历史的角度，可以窥见社会政策各种定义的内涵。 自19世纪下半叶，英国由于工业革命促进社会结构发生变迁，带来诸如失业和贫困问题。当时英国的济贫法虽然已经颁发，但是其办法未尽妥善。由此，引发了适应社会所需的具有不同目标的慈善组织纷纷成立，募集捐款救济贫民。但是这些慈善组织之间缺乏联系协调，形成混乱现象。1869年，在一位英国牧师的倡导下，伦敦成立了全世界第一个以协调政府与民间各种慈善组织活动，有效地救济贫民为目标的慈善组织协会。1877年，向英国学习的一位美国牧师也在纽约成立了美国第一个慈善组织协会。1884年，英国牛津大学的讲师巴纳特（Canen S. A. Barnelt）在伦敦创设了世界上第一所社区服务中心，称之为汤恩比馆（Teynbee Hall），由此带动了自19世纪末到20世纪初席卷欧美各国的社区改良运动。这个运动对于现代社团组织及社区组织工作的创立和发展有着重大贡献（白秀雄， 1981，p84-p87）。在社区改良运动中，由访问申请救济者和处理他们申请的需要，产生了最初的社会个案工作，这便是最早的社会工作专业化的雏形。这一期间，欧美各国以慈善协会推动各类民间救济机构，倡导慈善机构通过发现社区居民的需要，有的放矢地选择各个社区的主要问题，发动社区内的各种力量，以协调合作的方式解决这些问题。正是这一阶段的历史，开创了以民间组织体系的系统力量直接面对社会问题的行动目标和行动策略。笔者以为，这就是将社会政策定义为一种社会行动计划（Alfred Kahn, 1969)和对社会计划的不同选择（M.Rein, 1970）的历史渊源。 由此可见，最早的社会政策发源于解决社会问题的实践，是一种中性的或趋于中性的功能化的工具，而并非政府的专利。这也是迄今为止，相当一部分学者坚持认为社会政策的主体和提供范围绝不能仅限于政府，而必须加入其它社会组织的原因之一。换言之，只要是能够对社会资源、地位、权力的再分配带来影响或改变的组织，均可列入社会政策的提供范围或关注范围之内（赵维生，社会政策概念探索，1987，p80）。 国际公认的社会政策发挥重要作用的阶段，是从二战以后到60年代的20余年间。这一阶段也可以说是费边社社会福利观的全盛时代。费边社是英国的一个社会主义派别，他的传统重在务实的社会建