英国国有改革[精选].docVIP

自然垄断性国有企业如何改？——英国铁路改革的启示魏杰 2007-12-27 在讨论中国的国有企业改革中，对有下述五种特征的行业中的国有企业改革，人们是有不同的认识的：第一，带有不同程度的自然垄断性，也就是充分竞争不可能有效实现；第二，不具有完整和充分的商业性，具有较强程度的社会公共职能；第三，投资量巨大，资金上的进入门坎比较高；第四，定价机制不能完全充分地按照供求关系来决定，价格形成受制于行政力量的作用；第五，从商业角度来看，投资风险较大而回报并不高，甚至回报会低于社会平均利润率。 　　铁路就属于有上述五种特点的行业。因此，对于铁路行业中的国有企业如何改，就需要认真探讨。笔者有幸在近期内同铁道部的一个考察团考察了英国铁路的有关改革，对于铁路行业的国有企业改革有了一些新的认识。 　　一、经营民营化并不等于财产私有化 　　英国铁路改革于20世纪90年代初开始，前后反反复复地进行了10余年，英国人一直对外讲他们的铁路改革的核心是实行铁路私有化，也就是完全的民营化。但我们在考察中发现，实际上英国铁路改革并不是人们通常所理解的私有化，即铁路的国有财产私有化，而是一种国有民营的改革。也就是说，铁路行业的国有财产并没有私有化，并没有出卖铁路行业的国有财产，而只是将铁路行业的国有财产委托私营公司经营，即国有私营。因此，英国铁路改革后形成了以铁路经营民营化为基础，以非政府监管为中心的铁路经营系统，其基本框架是： 　　1.铁路监管办。这个机构是一个完全独立的非政府法定机构，虽然它的负责人由英国政府的交通大臣提名，但它并不对政府负责，而是对英国的国会负责，因而它是独立于政府之外的独立机构。铁路监管办的职能主要有两项：一是负责监管铁路行业中的国有资产，主要是铁路的基础设施，如铁道系统和车站设施等，因而它是一个铁路行业的国有资产监管机构；二是负责铁路安全，维护铁路的安全秩序，因而它是一个铁路安全的监管机构。由此可见，铁路监管办集国有资产监管与铁路安全监管融为一身。铁路监管办在性质上不隶属于政府，但法律赋予它监管铁路国有资产和铁路安全的权力和责任，因而它属于非政府法定机构。现在英国铁路监管办的工作人员大约有350多人，其中有200多人监管铁路系统的国有资产，100多人负责铁路安全监管。铁路监管办监管国有资产，但不具体经营国有资产；监管安全，但不具体负责安全。 　　因此，监管国有财产和监管安全，与经营国有资产和具体负责安全，是完全分开的，体现了不同权力的相互制衡。 　　2.国家路网公司。这是一个经营铁路的基础设施的私有性公司。如上所述，监管办虽然代表国家监管铁路系统的国有资产，但它并不经营这些资产，而是将它交由被称之为国家路网公司的企业负责经营，主要是维护铁路的基础设施和提高其运载水平，例如维护铁道路网和为了提速而提高铁道的承载水平等。国家路网公司并不是国有企业，而是非国有的民营企业，由许多机构投资者和分散投资者构成，其财产性质是私有的。因此，国家路网公司并不需要出资收购国有的铁路基础设施，而只是经营这些基础设施，尤其是国家路网公司为了维护和提升铁路基础设施水平而需要投资时，国家可以对该公司进行担保，让该公司向银行贷款，因而该公司实际上是一个铁路基础设施的运营企业，而并不是铁路基础设施的所有者，属于私有的管理性公司。当国家要增加铁路基础设施时，例如修建新的铁路时，其资金往往是由国会拨款，交由路网公司或者其他公司进行建设，建设好后由国家路网公司进行经营。因此。铁路行业的国有资产并没有私营化，而只是交由民营企业经营，也就是经营民营化。由此可见，铁路财产国有化，经营民营化，是英国铁路的特点。铁路财产的最终所有者是国家。而并不是路网公司，该公司只是经营者。 　　3.客运公司。客运公司是专门经营某个或某几千铁路线路的客运业务的私有性公司。也就是说，客运公司并不是国有企业，而是非国有的私有企业。客运公司是以获得许可证的方式而获得某条线路或某几个线路的铁路经营权。客运公司从国家路网公司手中获得某条或某几条线路的经营权时，是以竞争性招标方式进行的，而且其经营合同是在铁路监管办的监督下签订的，尤其是客运公司的经营许可证，是由铁路监管办来发放的。目前英国共有20多家铁路客运公司。客运公司的经营完全是民营化的，是独立的市场主体。客运公司有自己的民间性行业协会，称之为客运协会。该协会的任务有三：一是自律，即要注重和满足乘客的意愿，推动各客运公司提高服务质量；二是维权，即维护客运公司的正当权利。向政府等机构反映客运公司的应有要求；三是服务，为各客运公司服务，那些不宜由各个客运公司单个承担的服务，由客运协会来统一进行。 　　4.机车租赁公司。该公司专门向客运公司租赁各种机车，该公司也不是国有企业，而是非国有的私有性企业，该公司背后有不少银行支持，