法治视野下基层协商.docVIP

法治视野下基层协商民主的推进 十八届四中全会强调:“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。拓宽公民有序参与立法途径。”因此，深入基层协商民主理论研究，推进基层协商民主政治，实现基层治理的现代化，已成为重大的现实性课题。 研究意义 基层协商民主需要法治作为保证。十八届四中全会提出了建设社会主义法治国家的法治化目标，基层治理是国家治理的重点和 难点，而法治是推进国家治理能力现代化的基本 方略和重要途径。基层治理需要法治作为保证， 就是坚持以法治的方式来发展完善社会主义基层 民主政治制度，保障人民当家做主，实现和扩大公 民依法有序政治参与。反过来，作为公民政治参 与重要形式的基层协商民主的发展，将有助于我 国现代公民意识的培育和政治参与能力的提升。 因此，从政治实践的角度来看，基层协商民主的深 度推进，将为基层治理能力的现代化提供重要平 台和实践基地。 二、当前基层协商民主运行存在的困境 20 世纪 80 － 90 年代以来，城乡社会已经呈现出了许多民主协商形式，如民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、居民论坛、社区对话、楼栋自治、乡村论坛、民主听证或议政会等。“民主恳谈”是浙江省温岭市松门镇在上个世纪 90 年代 末创造的一种基层民主协商形式。“民主恳谈”过程的参与者通过倾听、对话和沟通，在充分讨论地基础上形成共识、赋予决策合法性，最大限度地促进公共利益。在城市基层政治实践中，北京朝阳区麦子街道问政于民、武汉社区听证等，为协商民主提供了新的制度架构，构建了以居民、小区业主委员会、社区居委会、物业管理公司、房产开发商等为主体的多元互动权力结构。杭州社区论坛、南京居民议事会在尊重不同利益群体平等地位、充分反映不同群体的意见、促进沟通对话和理解等方面能够发挥有效的作用。山东青县改革，通过探索居民代表常任制，理顺基层党组织和自治组织之间的关系，发挥居民政治参与和民主监督的作用，较好地解决了基层治理无序的困境。毋庸置疑，基层协商民主的发展，对于丰富我国基层民主政治制度，破解基层治理难题，推动我国的政治体制改革，都具有重要的时代意义。但 是，必须看到基层协商民主作为一种新的实践，其自身发展尚需完善，运行过程中还存在着不足。 (一)制度建设尚不健全 选举民主和协商民主是民主政治的两种重要形式。当前，我国基层民主选举通过近三十年的运行，已步入制度化、规范化、法律化的轨道，形成了较为成熟的制度体系和实现路径。与之相比，基层协商民主的发展却相对滞后。伴随着基层政治民主地推进，群众的民主选举权得到较好实现，群众的民主意识开始觉醒，维权意识大大增强，对当地重大事项、公共决策及自身利益更加关切，但是群众的参与、协商、监督渠道还不够通畅，对于协商内容、协商主体、协商方式、协商程序、反馈处理等方面的法律保障和制度体系尚不健全，运行机制还不够规范，在实践层面留有较大空白，致使一些基层政府在实际操作中选择性和随意性较大，而群众参与因信息不对称、协商力量不对等、协商动机不一致，往往走上无序参与甚至群体维权的道路，易激发干群矛盾，甚至酿成群体性事件。 (二)协商动力相对不足 从多地成功案例来看，相对开放的经济环境、浓郁的民主氛围、开明的执政理念、群众的主动参与等因素是促进基层协商民主发展的内在动力。由于不同地区间经济发展水平存在较大差异、地方领导的执政理念各不相同、群众的参与意识能力千差万别，也制约着协商民主的有序参与和广泛推广。加之，协商民主在实践层面具有的差异性，因此很难将一个地区的成功案例在其他地方简单地复制，期望将所有人都纳入协商参与主体也不切实际，而限制参与又会引发协商精英化。此外，个别基层干部民主意识淡薄，官本位和人治思想根深蒂固，处理公共事务时习惯于“为民作主”，作公共决策时以“个人拍板”替代公众协商，主动协商意识不足。 (三)协商合力有待加强 尽管十八大以来，国家在制度层面上提出“推进协商民主广泛多层制度化发展，对涉及经济社会发展的重大决策和群众切身利益的重大事项要实行民主协商”。但从实践来看，基层协商民主作为新生事物，对其认识和了解客观上需要一个过程，一些地方领导和群众存在思想认识误区，片面地认为协商是政协的事情，与己无关。自2003 年乡镇机构改革后，政协工作相应地由某个班子成员联系，由于仅为兼职，加上政协工作在一些地方并不为主要领导倚重，基层民主协商通常难以推进或者仅仅落实在口头上。此外，一些部门在协商过程中对于参与人的选择和协商事项的 确定，多出于方便推进工作和集中有益民意的目的，一些直接、间接相关利益人、社会组织和专家学者往往被排除在外，这无形当中也使协商的合法性、合理性大打折扣。 (四)协商效力有待提高 协商的本意是通过协商对话使达成的共识进一步落实。而事实上，协商民主不可避