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中国乡镇的变革之道 　　最近读了《凤凰周刊》的报道《火堆上的镇党委书记》，感触很多。尤其是挨过一次刀的镇党委书记陈茂林说：“反正准备好挨刀了”，可看出这些乡镇官员在工作中的诸多无奈。据国家民政部的统计，2010年底全国共有乡镇行政区划33981个。乡镇可以说是中国政府体系的基础，如何认真面对数百万的基层官员的生活状态，将他们的治国安邦梦纳入到一个健康的轨道上去，乃是中国这个发展中大国的“治国安邦”的必由之路。 　　多头受气的乡镇官员 　　只有面对农民，乡镇官员才有那种主人翁的感觉。在文学作品中，他们常被塑造成脑满肥肠、作威作福的形象。这种描写是有一定道理的。长期以来，在农村税费征收、计划生育、农地征用和拆迁、乡村社会稳定维护方面，乡镇干部的确就是这个表现。然而，如果从国家治理的全局来看，这些官员是苦不堪言。在农民眼中，他们就是政府，就是共产党组织，就是这个国家。而对官员自己来说，生活的苦不能对外倾诉，怕被领导说自己能力不行，怕被农民耻笑而丧失了治理农村的权威。尤其面对领导，在这个强调等级秩序的中央集权治理的国家，自己随时可能被免除职务。 　　从传统的农业单一经营走向现代的商业化、工业化多样性经营，随着“撤乡并镇”，乡镇政府的规模日益扩大。同时，日益复杂化的中国社会在日益走向专业化治理。中央政府日益强化对地方治理的垂直治理。垂直治理意味着乡镇政府里的公务员既要接受本地党政首长的领导，也要接受上级部门的专业化指导，意味着上级对乡镇治理的单一事务越来越有高标准的严格要求。 　　乡镇官员日益感到自己多头受气，这是乡镇在政府体系中的基层地位决定的。一般说来，乡镇干部的最高级别是“乡科级正职”。所有相关上级都有权力对乡镇官员进行“一票否决”。靠近县城、市区和省城的，经济发展较好的乡镇第一把手，可能是“县委常委”和“县处级副职”。然而，这并不意味着他们可以免于被上级领导“一票否决”的程序。 　　不仅维稳、计划生育、招商引资、农地拆迁等方面实行“一票否决制”，在环境保护和义务教育等问题上，上级政府也动辄对乡镇官员实行“一票否决制”。如果缺乏基于大局的更全面的政治变革，很多问题本来就是“两难困境”。为了落实招商引资，必须拆迁以提供建设用地。这样难免引起社会稳定问题。反过来，为了避免稳定问题的产生，最好的办法是无所作为。 　　农民肯定会维权，维权就有可能被维稳。农民权利之道，中央―贯的说法就是要“完善信访制度”。农民如果对基层不满了，根据中国的清官意识和“好人政府”思维，有权利上访，官员有义务为农民做主。可是，信访机构本身不是国家执法机构。信访制度会造成访民逐步聚集到政治权力中心，进而有可能造成这些人员在政治权力中心的联合与结社。于是，乡镇政府就有压力去截访。这压力未必来自中央。但是，中央也没有告诉大家除了截访还有哪些办法。有问题是乡镇的错，而没有看成是国家司法出了问题。有截访就会有摩擦，有摩擦就会有对抗。公民权利就事论事的司法救济机制，被信访的可望不可即的海市蜃楼代替了。没有法治认同，乡镇干部只好被“一票否决”，“一票否决”在某种程度上制造了更大的官民冲突。 　　“一票否决制”的困境 　　换而言之，这种动辄“一票否决”的考核机制，已将乡镇官员逼到一种进退两难、哭笑不得的治理困境。面对这种困境，乡镇官员“最切合实际”的处理办法，与其说是勤奋地工作、专业地治理、谦卑地面对当地的农民，不如说是与上级官员搞好关系。也就是说，乡镇公务员必须将自己有限的精力，倾注到和领导搞好关系这样本来对国家治理必要性不大的事情中。 　　就这样，乡镇干部考核的“一票否决制”与国家信访制度结合起来，成为压在乡镇干部身上的一座大山，让他们喘不过气来，整天生活在“被下课”的恐惧中。更何况，他们仍然有自己的理想，不仅仅是政治上的理想，也有财富梦。为了解决地方财政困境，却加剧了政府对市场的干预倾向，促使他们与企业家等人群开展更多的交往。乡镇官员的钱权交易现象变得严重，农民对他们的不满日益增多。 　　经验表明，一个国家要有良I生运作的政治制度，一定要有两种机制作为基础与保障。第一是以司法独立和正义为中心的民权救济和官员制约机制。一个国家的所有人，都必须被严格限制在一种我们称之为“正义一元论”的治理之道上。正义一元论的意思是，这个国家的纠纷最高处理机制，不是多元的。多元就会有比较，弱者就会被强者根据丛林法则的特定逻辑，被强制纳入到对他不利的那种纠纷处理之道中去，没钱的更没钱，没权的更没权，从而激化官民矛盾和社会矛盾。 　　其二，一个国家一定要有自己的充分被尊重的公民自治生活。我们今天的体制，以维稳为第一要务。在我们因为自身的缺陷而造成的恐惧之中，任何一群人的独立生活都可能构成对现存秩序的反对和对现行政权的颠覆。事实上，这完全是一个幻觉，道理就在于“正义一