有效危机管理的合作与领导分解.doc

附件C：译文 有效危机管理的合作与领导 卡特里娜飓风暴露了美国国家应急管理体系是混乱不堪的，不能做出有效的响应，以满足墨西哥湾沿岸社区公众的迫切需要。公众批评的焦点集中在各级政府缺乏领导力与美国应急管理署（FEMA）和国土安全部（DHS）无力进行灾难响应、协调救灾活动。 不幸的是，批评者倾向于将应急管理等同于应急响应。 应急管理有着更为广泛的功能，而不仅仅是搜救、展开紧急医疗服务、提供临时住所及食品、恢复生命线系统。 应急管理还应包括：1、风险减缓，以防止或者减轻灾难的影响，如见识堤坝、把人们从洪水易泛滥的平原疏散到安全地带；2、灾难准备，如制订应急计划、开展应急训练；3、灾难响应行动，如组织搜救；4、灾害恢复，如恢复生命线和基本服务。 一些官员认为，国家对巨大灾害的响应需要一个更强大的指挥-控制系统，并且这个系统应由军队来掌控。人民对应急管理理解上的欠缺似乎解释了官员们为何持有上述观点。在巨大灾害条件下，权力是共享的，责任是分散的，资源是零散的，合作过程是必要的。也许，合作的过程或者指挥-控制与合作在某种程度上的结合更为有效。 从20世纪40、50年代开始，应急管理已经发展为一种更加具有合作性的事业。这种变化已经逐渐地超越了自上而下的典型官僚模式，而形成一种更有活力、更加灵活的网络模式，它促进了多组织的合作、政府间的合作以及部门间的合作。“9.11”事件和卡特里娜飓风之后，呼吁恢复指挥-控制式的强大压力开始出现。这与国家应急管理系统共担责任、分享权力的特点是相悖的，也妨碍了处置自然和人为风险、管理灾害活动所必须的合作。 应急管理的演变 到20世纪90年代，专业的应急管理者大都改变了独裁的防空队员和民防指挥者的形象，形成了一种强调交流和广泛合作的领导模式。从冷战时期的以民防为中心到20世纪90年代的全风险中心，这种变化体现了重要的文化变迁和任务调整。应急管理者与公众、其他政府组织和非政府组织的关系都发生了变化。成功的应急管理者与其他政府官员以及更为广泛的救灾界人士有效地进行互动。许多组织在应对风险或灾难中发挥作用。其中，多数组织与联邦、州或地方应急管理机构的联系并不密切。它们之间如何建立、保持必要的联系、这是一个巨大的挑战。当应对巨大灾难或有可能演变为巨大灾难的灾害时，建立、保持这种联系是一个必不可少的工作。换言之，与国家灾害网络有效合作的能力是至关重要的。经常性的互动、包括参与应急计划的制订和演练将会形成合作的能力。 在越来越多的州和社区中，应急管理正被融入政府的主流，尽管在某些政府中应急管理仍然处于边缘地位。一些社区或缺乏风险管理和灾害响应能力方面的资源投入，或没有认识到资源投入的必要性。然而，当社会公众的生命、财产面临重大威胁时，官员们就会因为无力采取行动而承担政治和法律责任。“9.11”事件调查委员会认可了国家消防协会的1600标准，应急管理界认可了《应急管理鉴定计划标准》，这使官员们难以忽视对风险处置的投资。这些标准也使官员们在不能处置已知风险、合理备灾的情况下，更容易被责问。它们能够识别潜在的风险并且提供评估的步骤。官员们很难宣称没有意识到风险的存在。 在经历“9.11”以及2004-2005年的一系列灾难性飓风之后，应急管理界发生了变化。随着更多的执法部门和国家安全机构的参与以及恐怖主义威胁的增强，应急管理的任务环境变得更为复杂。尽管由大规模杀伤性武器所引起的灾难和由自然风险引起的灾难之间有着许多共通之处，但非自然的风险使应急响应者面临着一些特殊的问题。最近发生的巨大灾难改变了人们认识自然灾难的方式。例如，灾害的长期恢复已经成为人们更加关心的核心问题，灾前的恢复计划成为应急计划的焦点。将灾难恢复与经济发展联系起来、处置灾害衍生的长期社会和经济问题，这样的压力越来越大。与人们对民防官员和国土安全官员的期望相比，应急管理者要具有不同的技能以完成更多的任务。 在地方层面，由于对志愿主义和社区参与的依赖，合作已经成为一种必备的技能。两个世纪以前就出现了保护殖民地社区的志愿消防队。目前，大多数美国社区仍然依赖于志愿消防部门。美国红十字会和救世军依然是对灾民提供帮助的主要力量。志愿者具有应对灾害的升级的潜力，并与社区资源密切联系。 很明显，等级控制的官僚体制仍然在当代应急管理模式中留有痕迹。20世纪60、70年代，为了应对日益增多的大规模自然灾难，全国州长协会要求卡特总统强化与灾害处置相关的百余个联邦计划。FEMA在1979年创建伊始，这个新建机构被授权负责多个计划。在这个时期，FEMA面临着严重的整合问题，因为不同组织文化需要集合在一起，而且国家安全计划处于优先地位。国土安全部在2003年成立后也雨大搜了同样的问题。对于FEMA来说，未能有效地处置“飓风雨果”、“飓风安德鲁”和“飓风伊尼基”，这使得国