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规范性文件备案实务 省政府法制办执法监督处　邓文平 dengwenping@jiangxi.gov.cn 0791-8635618　 一.规范性文件概述 2002年9月，“合肥会议”上：除具体行政行为和行政机关内部行为外，其他需要公民、法人和其他组织普遍执行的文件都是规范性文件，都要纳入备案审查的范围。 对规范性文件的界定，有三个环节是不可缺少的： 　　　第一，规范性。从法律上讲，规范性是指不针对特定人和特定事作出的决定或者规定，在法律上叫做具有普遍约束力的决定、命令。 　　　第二，外部性。就是说，这种规范性文件应该是涉及或者影响公民、法人或者其他组织（管理相对人）权利义务关系的。 　　　第三，不论实体性的，还是程序性的，只要是要求管理相对人一体遵循的，都可以考虑纳入到规范性文件的范围。（2003年“郑州会议”） 　　　　　　　　　　　　　　　 （一）《办法》的定义 　　本办法所称规范性文件，是指除政府规章以外的，本省各级行政机关制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，具有普遍约束力的行政决定、命令等行政性文件（第二条） （四）规范性文件范围界定的要点　 　　不论文种，不论实体性还是程序性，凡内容符合以下要点的都是应予备案审查的规范性文件： 　　 1.外部性。所作规定涉及或者影响管理相对人的权利义务，而不是单纯针对机关内部事务。 　 　　 2.规范性。所作规定对管理相对人具有普遍约束力，而不是单纯针对某一特定的人或事。 　　 3.反复适用性。在一定时期内，同一规定对同类事项都适用，而不是只一次性适用于某一特定的人或事。 　　　 误区 仅以发文对象来界定文件是否属于规范性文件，对内制发的文件，如抬头为“XX局机关各处室”，或对下级机关请示的有关事项的单向答复，认为不属于规范性文件。 关于转发上级机关规范性文件的情形，要区别对待。 不能简单地以文件的名称，如“通知”、“公告”来区别是否属于规范性文件。 二.规范性文件备案审查的　内容 （一）形式审查 备案格式； 《办法》第五条规定：报送规范性文件备案，应当提交备案报告、规范性文件文本和说明，并按照规定的格式装订成册，一式5份。 常见问题： 说明对象错误 备案报告引用规范性文件名称错误 份数不符合要求 　　　　　　　　　　　　　　 说明对象错误 关于《 》的说明 XX市人民政府： 1、制定的必要性和依据 2、规范的主要内容 3、其他需要说明的问题 备案报告引用规范性文件名称错误 规范性文件的名称为： 《XX市人民政府关于印发〈XX市知名商标认定和保护办法〉的通知》（X府发[2008]6号） 而在备案报告中，却被写成了： 关于《 XX市知名商标认定和保护办法》的备案报告 份数不符合要求 《江西省规范性文件备案办法》第五条第二款规定： 报送规范性文件备案，应当提交备案报告、规范性文件文本和说明，并按照规定的格式装订成册，一式5份。 实际操作中，不少报备机关报送的材料中，虽有5份规范性文件文本，但仅有1份备案报告和说明，或没有报告和说明，仅以抄送或抄报的方式完成。 X 2.报送备案层级 《办法》第三条规定：人民政府制定的规范必性文件，报送上一级人民政府备案；县级以上人民政府所属部门制定的规范性文件，报送本级人民政府备案；本省实行垂直领导的部门制定的规范性文件，报送上一级主管部门备案；两个以上部门联合制定的规范性文件，由主办部门按照前款第二、三项的规定报送备案。 《办法》第五条规定：按照本办法报送备案的规范性文件，径送负责备案工作的法制机构。 常见问题: 报送备案机关错误 仅报备政府名义制发的规范性文件 3.报送备案时间 《办法》第三条规定： 规范性文件应当自公布之日起15日内报送备案。 常见问题： 每季度或每年年底集中报送。 （二）实质审查 1、规范性文件的合法性 （1）主体合法； 　制定规范性文件主体：各级行政机关 行政机关内设机构不得制定规范性文件； 除法律、法规、规章有特别规定的外，行政机关的派出机构、临时性行政机构、虚设行政机构不得制定规范性文件。 　　　　　　　　　　　　　　 （2）权限合法 不得创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费； 不得创设限制甚至剥夺公民、法人或者其他组织权利的规定； 不得创设或者增加公民、法人或者其他组织的义务； 为实施法律、法规、规章作出的具体规定，不得超出法律、法规、规章规定的范围； 不得在没有法律、法规、规章依据的情况下自我授权； 不得作出规避自身义务的规定。 （3）内容合法 ①限制公