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城市化、农地制度与迁移人口社会保障* ——一个转轨中发展的大国视角与政策选择 陶 然1 2 徐志刚1 （1 中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心；2 英国牛津大学中国学术研究中心） 摘 要：城市化过程中的人口迁移，社会保障，农村土地产权稳定和村庄内部农地调整以及农用土地非农化问题，都是现阶段中国转轨与经济发展过程中面临的重大问题。针对每个问题，学术界和政府部门都进行了相当多的理论或政策研究。但是，上述三方面问题相互之间有着非常紧密的关联，需要一个整体思路来进行分析，更需要在此基础上给出系统、具操作性的解决方案，以避免从任何单方面研究给予政策建议可能导致的顾此失彼。本文在对相关研究综述和剖析的基础上，揭示了中国背景下城市化、农地制度和社会保障问题在一个大国转轨与发展过程中的特殊性，并提出：在改革现行农地转非农地制度的同时，通过给予农民在土地和城镇社会保障之间的自由选择权建立起一种良性的城市化机制，从而实现户籍制度和农地制度改革的突破。最后，文章对提出的政策组合在财政上进行了一个预算平衡分析。 关键词：城市化，农地制度，社会保障 Urbanization, Rural Land System and Social Security In China Tao Ran, Xu Zhigang Abstract: In China’s transition and economic development, temporary migration, lack of basic social security arrangements for migrants, frequent land reallocation in rural areas and abusive rural land requisition in urbanization process are all important policy issues that have been studied intensively with lots of policy recommendations. However, these issues are closely related and need to be explored under an integrated framework that takes into account China’s size and characteristics in economic development and transition. The paper aims to establish such a framework and proposes a policy package to systematically approach these issues. Implications from such proposed policy package are also discussed and compared to other policy recommendations. Key Words: Urbanization, Rural Land System, Migrant’s Social Security 一、引言 过去二十多年中的经济转轨过程中，中国取得了突出的经济发展绩效。毫无疑问，持续的高经济增长来自于市场化取向的制度变革及其所导致的资源配置和激励改进。但进入20世纪90年代以后，渐进式改革所带来的矛盾开始凸显。一方面，政府不得不开始为城市国有部门支付重组成本，包括金融转轨成本和社会保障成本；另一方面，在城市化开始加速、人口流动不断增加的背景下，户籍制度改革仍然无法取得根本性突破；同时，在多种因素，包括政策不当因素的作用下，三农问题有所恶化，农民收入增长缓慢，城乡收入差距持续扩大。在这些问题中，缺乏永久迁移的不完全城市化、农村内部的农地调整、以及城市化、工业化过程中的农地征用三个问题特别突出。 就城市化和人口迁移来看，随着中国市场化进程的进一步发展，“离土不离乡”的乡镇企业发展模式潜力递减，但目前“半开放式”的户籍制度和城市管理体制仍然制约了劳动力的自由流动和人口迁徙，使得人口在不同区域之间、城乡之间的再配置无法充分、有效地完成。具体而言，目前的户籍制度使得人口由乡到城的流动在很大程度上成为“不完全迁移”，主要是单身、短期流动：一方面，它表现在流动人口进入大、中城市并享有基本的城市居民权利仍然受到限制；另一方面，跨省区人口迁移仍然受到比较严格制约。这一点非常重要，因为内地有大量的农业、甚至是非农业人口涌向沿海地区不同等级城市，但却无法获得居住