乡镇财政的过去现状及未来.docVIP

乡镇财政的过去、现状及未来 ――赵少钦“农业税减免后乡镇财政状况调研报告”的读后思考 王绍光 赵少钦的研究所依据的样本不大，是一种典型调查。毛泽东对这种方法曾有过精辟的见解，他说，“如果有问题，就要从个别中看出普遍性。不要把所有的麻雀统统捉来解剖，然后才证明‘麻雀虽小，肝胆俱全’。从来的科学家都不是这么干的”。 基于“解剖麻雀”的调查方式，赵少钦这篇报告对中西部农村的财政状况有一些精到的观察，并启发我们对农业税减免后的乡镇财政前景作进一步的思考。 赵少钦的以下四点观察值得强调。 第一，严格意义上的乡镇财政本来就不存在。近代以前，中国从来没有建立过乡一级财政；民国时期虽然颁布了《乡镇自治施行法《预算法》第二条似乎间接承认了这一点。一方面，它规定“国家实行一级政府一级预算”，要求建立乡镇预算；另一方面，它又网开一面，允许“不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算”。既然法律没有明确规定乡镇财政特有的税收来源和支出责任，各地便出现“八仙过海、各显神通”的局面。本报告调查的四个乡镇充分体现了这一点。那么，为什么不在法律上明确规定乡镇财政的税收来源和支出责任呢？这就涉及到超大型发展中国家所面临的特殊麻烦。由于面积大、人口多，中国的政府架构有五级之多，比世界上任何其它国家都复杂。要为每一级政府都确定稳定的税基，实在是难上加难。更何况各地经济发展水平千差万别，不管把哪些税种规定为乡镇财政的税源，恐怕都不合适。税种少了，落后地区的乡镇税基太薄，入不敷出；税种多了，发达地区的乡镇税基太厚，可能抽空其它级别财政的收入。也许可以这么说，乡镇财政在制度上之所以一直健全不起来是因为它在目前的格局下根本不可能健全。 第二，遭人诟病的农民负担问题只是现象，问题的症结在于中西部地区的乡镇财政收不抵支。这与第一点观察是密切相关的。由于没有（也无法）设定能够支撑中西部乡镇财政的主要税源，转移支付规模又太小，税外收费便成为这些地方乡镇财政的主要特征。在农民负担问题上，媒体往往把矛头对准乡镇政府和乡镇干部，抨击他们“养了不少不该养的人，做了不少不该做的事，收了不少不该收的钱”。这种看法把复杂的结构性问题简化为干部作风问题，既不符合实际情况，也对广大一线干部不公平。从逻辑上说，如果基层干部是加重农民负担的“罪魁祸首”，那么“三乱”（乱集资、乱收费和乱摊派）现象的分布在空间上应该是随机的，不会呈现地域特征。然而，现实中的农民负担带有明显的地域特征：中部最重、西部次之，东部最轻。 在一定意义上，可以说中部的 “三乱”是被逼出来的。因为这些地方既没有东部经济那么发达（因而工商税充裕），也不像西部能得到较多中央转移支付，乡镇财政的制度内收入难以应付上级交办的各项事务，不“另辟蹊径”向农民收费，便难以为继。除了空间上的证据外，这个判断也有时间上的证据。1993年以后几年农民负担急遽上升，为什么呢？对农民负担进行分解就会发现箇中秘密：在这些年里，一般税费并没有什么太大的变化，增长最快的是与教育有关的支出，中部省份尤其如此。 这绝不是偶然的，而是因为此时中央政府正在把普及九年义务教育作为一项政治任务往下压。义务教育是一种受益范围超越单个地方行政区域的公共产品，支出责任理应由各级财政共同负担。但1994年财政体制实行分税制改革后，支出责任下移到县以下政府。据国务院发展研究中心一份调研材料显示，1999年，我国义务教育的投入结构是乡镇78%，县级9%，省地市11%，中央2%。 没有稳定税源的乡镇财政背负如此沉重的担子，它不设法转移负担怎么可能支撑下去呢？普及九年义务教育当然是好事，但中央政府在没有拨出经费的情况下要求各地乡镇完成这项任务，在英文里，这叫 “unfunded mandate”，中文就更直白，叫作“中央请客、农民掏钱”。 第三，农村的债务主要是是兴建公益事业时形成的，也是乡镇财政收不抵支的结果。媒体报道给人留下的印象是，基层干部大吃大喝、铺张浪费是造成一些乡村负债累累的主要原因。这种情况当然有，但不是农村债务形成的主要原因。在赵少钦所调查的四个地方，乡镇债务不是消费型债务，而是发展型债务，用途是修路、修水利、建校舍、义务教育达标、农田基本建设、发展乡镇企业、从事经济开发项目等。如果说向农民摊派是强迫农民自费购买公共服务的话，那么借债则是用透支的方式来提供公共服务。说到底，原因还是中西部农村缺乏提供最基本公共产品资金在这些地方，如果没有上级政府的财政支持，只要兴办公益事业，欠债或透支几乎是不可避免的。如果完全不办公益事业，那么这些地方就必然会永远落后下去。再说，不办公益事业，还要政府有什么用？ 第四，近年来推行的农村税费改革和农业税减免取得了两项成就：一方面它减轻了农民负担，改善了农村干群关系；另一方面，与之配套的财政体制