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中美国家应急管理机制比较研究2008摘要：针对学术界在国家应急管理机制研究方面缺乏全面比较分析的问题，文章运用比较分析方法研究了中美两国国家应急管理机制在组织机构、行动程序与法律保障三个方面的差异。通过研究提出，中国国家应急管理机制应在“设立应急管理协调机构”、“提高应急管理行动的计划性”、“制定应急管理纲领性法律”三个方面加以改进的建议。 ? 一、引言 近年来，一系列政治、经济与社会中出现的突发事件考验着国家的应急管理能力，能否有效地应对危机，是国家职能是否完整的重要体现。中国社会科学院曾少聪博士认为，国家应急机制的建立，是政府面对突发事件反应能力增强的一种表现[1]。当前的学术界对于应急管理机制的研究主要集中于两个方面：一是介绍国外应急管理的经验，二是结合中国应急管理实践进行经验总结。但对两者的比较研究较少，而且已有的研究成果一般仅关注于某一个领域的比较，缺乏全面的比较分析。从世界范围看，美国的国土面积与面临的国内外局势与中国较为接近，美国在长期的历史实践中形成了很多先进应急管理措施。对美国国家应急管理机制进行深入剖析，并将之与中国国家应急管理机制进行对比分析，是检验中国国家应急管理机制合理性的有效途径，同时也是中国国家应急管理机制走向成熟的重要环节。由此，本文将通过对比分析中美两国国家应急机制来寻找美国国家应急机制可借鉴的经验。 二、中美国家应急管理机制比较分析 机制是系统维持其潜在功能并使之成为特定的显现功能而以一定规则规范系统内各组成要素间的联系、调节系统与环境关系的内在协调方式及调节原理[2]。比较中美两种国家应急管理机制，要从作为机制载体的系统、机制载体运作程序、机制载体运行规则等方面入手，即分析应急管理机制的组织机构、行动程序、法律保障这几个方面。 (一)国家应急管理系统组织机构 1.美国国家应急管理系统组织机构 美国的国家应急管理主要依据为斯塔福减灾及紧急事件援助法案(Robert T. Stafford Disaster Reliefand Emergency Assistance Act)[3]，应急管理的基本理念为联邦的组织支持地区级的组织，由后者完成现场的行动。 (1)协调指挥机构[4]。国土安全部（DHS）是总的行动协调机构，负责协调应急事件的防备、计划、管理和灾难援助工作；以及对联邦反应计划中的所有计划进行协调、整合。国土安全部下设总行动中心（SOC）与流动危机反应支持中心（MOC），总行动中心负责搜集信息，向地区办公室和合作机构通报灾难情况；流动危机支持中心负责向总行动中心提供相关信息。地区行动中心（ROC）是各地区设立的地区行动协调机构，主要任务包括协调救援人员的调配，计算损失并做出报告，以及负责最初的任务分配。 (2)危机处置机构[5]。危机反应团队——灾区办公室——紧急事件反应团队。危机反应团队最先对危机事件做出反应，包括先遣分队和国家反应团队。先遣分队最先对事故做出反应，当确定需要国土安全部动用全部力量救援时，国家危机反应团队将被派往灾区；而灾区办公室是灾区配合联邦行动的主要机构；当灾区办公室准备就绪，国土安全部将扩大先遣分队和（或）国家反应团队的编制，以便和其它联邦机构一起组成一个完整的紧急事件反应团队，帮助灾区办公室协调整个联邦救援行动，确保联邦资源都用于救灾。按时间顺序依次设立的危机处置机构，既使危机应对组织机构逐渐完善，又能够保障对危机事件地及时反应。 各类专项处置小组依据情况需要，设立诸如紧急事件支援小组(EST)、灾情处理小组(CDRG)、灾难恢复中心(DRC)等专项小组，负责相关灾情处置，体现了一定的灵活性与机动性。 (3)军方支持[6]。对于重大的紧急事件，美国国防部会提供相应的支援。但必须是在不影响其自身任务和需要且是在其它救援无法获得时才动用军方资源。根据灾难的程度和类型以及所需资源的投入量，国防部视情况决定是否成立联合工作组或反应工作组来协调和管理军方的行动。 美国国家应急管理系统设立的综合协调机构具有如下优点：①可以在紧急事件的全过程监控事件进展，明晰事件的每一个阶段的演化原因，有利于制定合理的应对措施；②充分掌握事件应对过程中的各种信息，有利于优化调度各种应急资源，避免资源浪费；③掌握紧急应对全过程的信息，有利于灾后的恢复与重建；④有利于在紧急事件应对过程中积累宝贵的经验，为应对下一次危机做出重要准备。 由联邦、州和地方政府共同组建的专业性的危机反应团队，则可以既充分利用联邦危机反应人员在长期应对危机过程中积累的丰富经验，又能够充分发挥地方危机反应人员对当地情况的熟悉等特点，在综合协调机构提供的充足的信息及指挥之下，有效地进行危机应对。 美国的这种国家应急管理系统组织机构设置方式充分利用了国家应急机构的信息搜集专业性、全面协调权威性的优点，能够及时发现紧急情况，