实现宅基地有偿使用是解决一户多宅的有效途径.doc

对超占宅基地实行有偿使用是解决“一户多宅”的有效途径 王发荣 长期以来，我国农村村民使用的宅基地都是无偿提供，具有福利性质。凡是户口在本集体经济组织（多为村民小组），是这个集体经济组织的成员，就有权无偿分配宅基地。这种无偿、无限期使用宅基地的办法，一定程度上助长了农村村民多占宅基地的歪风。随着我国经济社会的发展，城郊结合部的土地升值很快，不少城镇居民都看好这块“肥肉”，到农村购买或者租用宅基地。即使是偏僻的农村，农村村民也可以将多占的宅基地“租”给别人使用，或者“卖”给别人；如果建房用到别人的宅基地，不出钱“买”，也得用自己的承包的耕地去兑换。这些行为虽然不合法，但“法不治众”，很难管理。既然农村宅基地有这么多的好处，谁会不想多占呢？ 现行的《土地管理法》虽然有“一户一宅”、“宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定标准”、“必须符合乡(镇)土地利用总体规划”、“农村村民住宅用地由县级人民政府批准”、 “集体土地使用权不得出让、转让”等规定，但 “一户多宅”的情况在不少地方的农村却十分普遍；再说“集体土地使用权不得出让、转让”，但农民私下转让事例数不胜数，虽然私下交易不能“过户”，但一纸房屋买卖契约便替代了产权证书。一边是“一户多宅”，宅基地长期闲置浪费；另一边却是受用地指标或者土地利用总体规划限制，长期安排不了宅基地，农村中还有部分群众一直还住在解放初期“土改”时分到的旧房里面，住房困难的问题长期得不到解决，特别是农村中靠政府帮扶解决生产生活的的弱势群体。2006年土地利用变更调查结果显示，全国农村居民点用地24841万亩，占建设用地总量的 51.17％，是城镇用地的4.34倍、独立工矿用地的4.35倍、交通运输用地的6.91倍、水利设施用地的4.58倍。农村居民点户均实际占地826平方米，而国家规定的农村宅基地使用面积户均一般不超过160平方米，相差近7倍（1）；2006年，我国农村人均宅基地达到了惊人的225平方米（2）。从我国目前的情况看，城镇化率逐年提高，进城务工农民逐年增加，城镇不断扩容，农村常住人口急剧下降，但农村宅基地却始终保持“人减地增”的势头。其中的一个最主要原因，就是农村村民“一户多宅”，超标准占用宅基地。 如何破解农村宅基地管理中“一户多宅”的难题，长期以来，各级国土资源部门都在积极研究探索，寻求切实有效的办法。2004年11月4日，为了贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号），提出“对‘一户多宅’和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地”。按照国土资源部的要求，不少地方对如何解决“一户多宅”问题，作了一些有益的尝试，如农村村民申请新批宅基地时，村民小组或者村民委员会就与村民签订交回旧宅基地的协议，明确规定村民自批准新的宅基地之日起，最迟不得超过两年，必须把旧宅基地交回村民小组或者村民委员会。这种以协议方式解决“一户多宅”问题起到了较好的作用。但是，用这种方式解决“一户多宅”问题毕竟是一种民事行为，村民小组或者村民委员会遇到少数不讲信誉的村民，到期不交回旧宅基地，除了把他告上法庭，别无他路，村民小组或者村民委员会一般都没不愿打这种官司。一个村只要有少数人“扛住”了，其他人就会以此为“榜样”。几年之后，以协议方式解决“一户多宅”问题就很不灵了。2010年3月2日，国土资源部印发了《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》，不仅明确提出了“经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，允许村自治组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点”；而且还提出了“对超过当地规定面积标准的宅基地，经依法处置后，按照《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号）要求予以登记的，村集体组织可对确认超占的面积实施有偿使用”。文件中对超过当地规定面积标准使用宅基地可以实行有偿使用的规定，对破解农村宅基地管理“一户多宅”的难题，提供了一条积极有效地途径。 对农村村民使用的宅基地实行有偿使用，上个世纪80年代末就有了成功的例子。1988年至1992年，山东省德州地区开展了农村宅基地有偿使用试点工作，对节约用地，防止村民乱围乱占土地起到了很好的作用。1990年1月日,?《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》（国发?〔1990〕4号）中指出：?“1988年以来，山东省德州地区和全国二百多个县的部分乡、村试行了宅基地有偿使用，取得了明显效果”，要求全国各地进一步搞好农村宅基地有偿使用试点，加强对农村宅基地的管理。此后，全国先后有29个省、市、自治区的近3