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第四章 政治制度与政治文化 美国政治制度的典型特征是什么？ 在这样的政治制度下，学校管理者怎样才能更有效地工作？ 什么是政治文化？ 为什么学校领导必须重视其工作所在地的区域政治文化？ 美国政治制度 联邦主义。美国政治制度的基本特征是其拥有联邦结构。最好的定义联邦主义的方法是将其与集权政府进行比较，后者是现代另一主要政治制度。在集权制度之下，整个国家只有一个政府能够行使绝对权力，并通过这样的权力制定法律，实施税收，这就是国家政府，其所有地在国家的首都。在这样的国家，地方政府机构同样存在，但是，地方政府机构是国家政府的下属机构，是国家政府创设的，甚至是国家可以取消的。在当代，三个主要国家实行集权制度，它们是法国、日本和英国。集权政府同样存在于美国，50个州的政府与其下属的地方政府机构就是集权性的关系。 　与此不同，在联邦制度之下，多个政府机构分享最高权 力；国家政府无权取消下级政府。例如，在美国，各州实际 上共同建立了国家政府，联邦宪法明确规定，哪些最高权力 属于各州，哪些最高权力属于联邦政府，当各州政府在自己 的最高权力范围内行使权力时，联邦政府无权凌驾于各州政 府之上，否定其权力，也不能取消州政府(Coulter, 1991; Hanson, 1996; Isaak, 1987)。联邦主义经常被那些具有深 厚的地方权力传统的国家借鉴。例如，早期的美国由13个前 英国殖民地组成，各自有着自己的历史和文化，在这一意义 上可以说，美国是最早借鉴和改造联邦主义的国家。两个世 纪过去了，地方权力传统依然十分强大，这是学校领导，特 别是那些刚刚来到地方权力传统强大的地区的学校领导，应 该记住的一个事实。 当代联邦主义 　1982年，里根在国会演讲中最早提出“新联邦主义”，这一口号的内容是让 各州在使用联邦经费方面和多个政策领域享有更多的权力(Bowman Kearney, 1986; Mazzoni, 1995)。由于教育事业是州政府的一项主要工作，“新联邦主 义”在教育政策方面产生了广泛的影响。最为显著的是，这种影响意味着联邦 政府减少教育投入。1978年，也就是在里根总统任职前，联邦政府支付全美 教育经费的8.1%，在里根执政期间，这个数字下降为6%，联邦的承担的教育 经费的绝对数下降了25%(Sroufe, 1995)。更为引人关注的是，里根政府把联 邦教育经费的管理合并为一体，其途径是将联邦政府资助的37个项目组合为 一揽子项目，命名为“初等和中等教育”。通过这一新的途径，联邦政府对联 邦教育经费的管理方面放松了限制，允许州政府享有在多个政策领域进行决 策和使用联邦教育经费的权力(Kaplan O’Brien, 1991)。“新联邦主义”的 广泛效应是弱化联邦政府教育政策方面的地位，提升州政府在教育政府领域 的作用。 分权 　美国政府的另一特征是权力结构分离，而不是权力结构混合。 出于担心形成权力过大的政府，美国的奠基者通过宪法将政府权 力分为行政权力、立法权力和司法权力，分别建立政府的行政机 关、立法机关和司法机关，并将权力分别委派给三种机关，以便 使其相互监视，彼此制约。同时，虽然各州可以以自己喜欢的方 式建立共和政府，但是，所有州的宪法都规定，政府必须分别设 立行政、立法和司法三种机关，分享三种权力。地方各级政府同 样在不同程度上模仿这样的政府模式。 管制过程的分离 　地方政府的分离。美国公共管制极为复杂，一个重大原因是管 理权力分离，既有地方政府的分离，也有政府结构的不断增扩。 地方政府机构是依据其所在的州的法律建立的，其权力和责任通 过专门的规章或州议会的法律明确。图4.1列出了五种类型的地 方政府。 　美国大多数学区都是专门的地区政府，其领导机构是选举产生 的学校委员会。其他专门的地区政府包括园林区、水管区、污水 排放区等，这些专门性的政府机构或是由选举产生的委员会领 导，或是由任命的委员会领导，绝大多数州内都设置了这些机 构。因此，学校领导不仅必须与州政府和联邦政府的不同机构打 交道，而且必须与区内的其他政府机构打交道，这些政府机构与 学区共同管理一个地方的不同方面，其官员们通常将学区视为竞 争者而不是联盟。 地区政府的5种类型 学区学校系统与地方政府的关系 　学区学校系统与地方政府的关系分为两大类，一是依赖性 的关系，一是独立性的关系。92%的学区是独立的，也就是 说，这些学区与其他地方政府的关系是自主的和相互独立 的，尤其是财政上自主独立。学区有权在州立法机关确立的 正常范围内征收学校税。这种独立的学区还可以自行编制预 算，而不需要报送地方政府的其他机构批准。财政独立有着 许多优点，但其缺点同样明显，最为突出的缺点就是在地方 层次上，学区没有可靠的联盟。地方学区的领导不得不付出 很多努力建立与其他