浅谈价格决策中公众参与机制的反思与重构.docVIP

浅谈价格决策中公众参与机制的反思与重构 　　一、问题的提出：制度与实践的割裂 　　公众参与行政决策是现代民主发展和公共行政发展的双重需要。公众参与行政决策有助于以尊重民意来获得政策制定的正当性、合法性支持，增加公众对决策过程和内容的信任，减少决策执行中的矛盾和冲突。民主行政与专制行政之分野在于行政程序是由行政机关自行实施还是由相对人参与之下共同完成。现代行政的本质是民主行政、服务行政、合作行政，对于行政主体提供的决策活动，需要相对人有效的参与和监督，以此来弥补决策所需要的智慧、知识以及信息的不足，提高决策质量。近年来，随着依法行政、规范权力运行理念日益深入人心，无论是中央还是地方，都出台了大量的立法和宣示性文件，目前国务院法制办也正在加紧制定《重大行政决策程序条例》，将行政决策纳入科学化、民主化、法治化的轨道。公众参与作为现代民主的基石，在行政决策程序设计中占据了核心的位置，成为促进行政决策科学化、民主化、规范化的重要内容。 　　然而，与宏大展开的顶层设计画卷相比，行政决策中公众参与的实践状况却令人忧心。自《价格法》率先规定行政决策中的听证制度后，这一发端于普通法系，源于英国古老的“自然公正原则”以及美国宪法中的“正当程序”条款的制度，近年来，由点及面，逐步推进，从价格决策延伸至城市规划、环境影响评价、行政立法等，在蓬勃发展之时，却始终摆脱不了社会对其实施效果的普遍性怀疑和学者对其制度设计的合理性拷问。作秀会、涨价会、走过场等质疑与批评声，在消弭价格听证公信力的同时，也进一步加剧了政府与公众之间紧张与张力。一方面是政府自上而下的重视和推广，另一方面，却是公众普遍的怀疑和抗拒，制度设计与实践反馈所呈现的割裂与错位让我们不得不思考、反思：听证制度在中国价格决策的实践中是否已经出现播下龙种收获跳蚤的窘境?其原因何在?未来又应如何应对?为了破解这一窘境，笔者以2014年北京市公共交通价格调整听证会为切入点，透过价格听证会的实证分析，来反思目前公众参与所陷入的困境，进而对价格决策中的公众参与机制进行检讨和重构。 　　二、理想与现实：基于2014年北京市公共交通价格调整听证会的分析 　　如同每一次价格调整都会牵动社会公众敏感脆弱的神经一样，2014年北京市公共交通价格调整也引发了大量的关注。这一方面北京作为首都，因城市布局、交通拥堵等原因，近年来一直大力倡导发展公共交通，并以低廉的票价为其赢得了“美誉”，如今要打破低票价模式，自然会引起国内外众多新闻媒体的高度关注;另一方面，在北京依赖公交、地铁出行人数达近千万，受此影响的群体本身就非常关心价格调整。因此，本次价格调整公众参与的热情和积极性应当是非常高的。与之相应的是，本次主办方北京市发改委也通过专题研讨、人大政协委员提建议、样本调查等丰富多样的形式来广泛征求意见。 　　2014年10月28日下午，北京公共交通价格调整听证会如期举行。现场媒体云集，足可见社会公众关注度之高。笔者也有幸作为旁听人员得以近距离观察本次听证会。听证会流程如下：首先，由听证主持人介绍会场纪律;其次，发改委工作人员介绍公共交通价格调整方案和成本监审报告;再次，听证会参加人对听证方案发表意见和建议(第一轮每人5分钟、第二轮补充发言每人3分钟)，最后由听证会参加人审阅涉及本人的听证笔录并签字。在经历了三个半小时的发言后，25位听证会参加人全部同意调整票价，只是选择的方案不同。同时，关于是否建立北京市公共交通价格动态调整机制，有22位参加人明确表态同意，有3位没有提出其他意见。至此，2014年北京市公共交通价格调整听证会结束。 　　听证会结束后，当笔者在网络上以“2014北京市公共交通价格听证会”为关键词搜索的时候，出来的新闻标题大多是“价格调整听证会达成共识票价应调整”“多数听证参加人支持方案二”“方案二获多数支持”等字眼。媒体舆论一边倒地指向似乎更加印证了本次听证会的成功与圆满。事实上，就笔者所做的访谈调查来看，大部分人并不同意涨价，甚至对听证会参加人一致同意涨价的行为表达了强烈的不满。在这反差背后，需要思考是，我们的听证会到底怎么了? 　　(一)功能错位：公众的“误读”? 　　功能定位直接关涉到立法目的和价值取向，也关系到制度的设计和程序的开展。目前，关于听证制度的性质功能定位的错位与不合理，是导致听证会陷入制度构建和民意质疑双重困境的首要原因。 　　2001年的《政府价格决策听证暂行办法》(以下简称《暂行办法》)第一条提出：“为规范政府价格决策听证行为，提高政府价格决策的科学性和透明度，促进政府价格决策的民主化和规范化，根据《中华人民共和国价格法》，制定本办法。”2008年的《政府价格决策听证办法》(以下简称《办法》)，仍保留了这