浅谈较大的市立法评估制度_0.docVIP

浅谈较大的市立法评估制度 　　一、 较大的市立法评估的分类 　　“较大的市”的概念有狭义和广义两种。狭义的“较大的市”是指国务院批准的较大的市。广义的“较大的市”是根据原《立法法》的规定，除狭义的较大的市以外，还包括省级人民政府所在地的市、经济特区所在地的市。本文主要在广义上使用“较大的市”一词，但是，由于《立法法》修订之后，其他设区的市经所属省级人大批准也可获得立法权，所以本文可能会涉及到其他设区的市。立法评估是指立法机关、法律法规规章实施机构或者受委托的第三方对法律法规规章制定的必要性、可行性、立法质量、实施效果、存在问题等进行分析评价的活动。从评估的时间看，立法评估有立法前评估、立法中评估和立法后评估(见图1)。立法前评估主要是对立法的必要性和可行性进行分析评价，其中包括对立法后社会效果的预测。立法中评估则侧重立法的规范性、合法性、适应性的分析评价。其实，立法中评估也发生在立法正式通过颁布之前，本质上也属于立法前评估。目前大多数较大的市的立法评估属于立法后评估。像广州市人大、深圳市人大、厦门市政府、苏州市政府、宁波市政府、无锡市政府等都是进行的立法后评估。 　　但是，《本溪市人民政府规章立法评估办法》(以下简称“《本溪办法》”)的调整内容同时包括立法建议评估(即立法前评估)和立法后评估。苏州市法制办公室在《关于〈苏州市规章立法后评估办法(草案)〉的起草说明》中曾做过这样的表述：“‘立法后评估’本是学理概念，包括人大立法和行政立法的后评估，地方政府规章的后评估属于行政立法后评估。《办法》草案所称的规章立法后评估，是指规章实施后，根据其立法目的，按照法定程序，结合经济社会发展实际，对规章的立法质量、实施绩效、存在问题等进行调查、分析、评价，提出继续执行、修改或者废止等意见的制度。之所以采用‘立法后评估’的表述，一方面是相对于立法前的必要性、可行性以及成本效益分析等‘立法前评估’;另一方面，由于本《办法》主要不是对规章执行情况而是侧重于对规章本身立法质量的评估，这样表述可以是《办法》确立的制度与规章执行情况报告制度相区分。”这个表述具有典型代表性。随着立法技术和观念的推进，国外立法经验的引入，立法前评估也逐步引起关注，部分地方进行了尝试。立法前评估有利于将立法质量控制的关口前移，减少立法成本、提高立法效益，遏制不良立法、过度立法，防止立法资源的浪费。立法前评估还通过提供备选方案，为决策者提供多项选择，以便方案最优化，包括不制定新法、修改旧法等。立法前评估涉及立法的合法性和协调性，即地方性法规与上位法是否冲突，地方规章是否有上位法的依据;地方立法是否与同级法规范相冲突。立法前评估预测立法对社会发展和社会公平的影响，还通过定量分析的方法测算立法成本、立法的预期收益和有效性来解决地方立法的经济上的正当性问题。《本溪办法》第6条规定：“市政府各部门应当在每年11月30日前，向市政府法制部门提出立法建议项目申请，并提供立法建议项目的必要性评估和可行性评估报告。 　　立法建议项目的必要性评估内容，主要包括：(一)立法形式的必要性评估，即立法事项是否属于应当通过立法予以规范的范畴;(二)立法背景评估，即立法事项是否存在立法空白或者需要提高立法层次;(三)立法事项的重要性评估，即立法事项是否涉及普遍性的经济、社会问题或当前行政管理和执法工作中急需通过立法解决的突出问题。 　　立法建议项目的可行性评估内容，主要包括：(一)立法建议是否符合法规体系框架的要求;(二)拟定立法实施后的积极效果预测;(三)拟定立法实施后的消极效果评价及其对策;(四)为有效执行拟定立法需要解决的问题;(五)立法成本效益分析。”第7条规定：“市政府法制部门组织人大代表、政协委员、有关专家、管理相对人的代表和与实施规章有密切关系的企事业单位或社会团体对立法建议项目进行论证，并根据论证意见形成评估结论。立法建议项目评估结论应当作为是否纳入立法计划予以立项的重要依据。”因此，这里的立法前评估包括立法论证在内，立法前评估是立法建议进入立法计划的必经程序。 　　有学者对立法评估进行了其他分类：(一)按照立法后评估程序启动主体分类：1.国家或政府主导型;2.社会主导型;3.国家与社会联动的模式。(二)按照立法后评估程序启动时间分类：按照立法评估程序启动的时间，可以分为“定期”和“不定期”评估两种类型。《广州市人大常委会立法评估办法》(以下简称“《广州人大办法》”)第7条规定：“地方性法规施行五年以内应当进行一次评估。”《苏州市市规章立法后评估办法》(以下简称“苏州办法”)第7条规定：“规章有下列情形之一的，应当进行立法后评估：(一)事关经济社会发展全局和涉及公民、法人或者其他组织切身利益的规章实施满三年的，其他规章实施满五年的;…