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论土地征用的公共利益界定及相关制度重构 王怀勇 黄坚平* （西南政法大学，重庆 400031） 摘　要：本文从我国现行土地征用制度的现状与问题着手，对我国土地征用制度进行了相关制度评价。同时，笔者对公共利益进行了一般解析，并在此基础上，结合各国（地区）的立法规定，对我国目前土地征用中的公共利益进行了界定。进而，试图在这一指引下，对我国的农村土地征用制度进行相应改革和完善。 关键字：土地征用；公共利益；补偿 一、对我国现行土地征用制度的检讨 （一）现状与问题 土地征用，即政府或国家为了公共利益的需要，依法强制取得他人土地并给 予合理补偿的经济行为。我国关于建设征用土地的立法，可以追溯到新中国成立初期。1949年，《处理无主土地的暂行办法》的出台，标志我国对土地征用序幕的拉开。1953年，政务院发布了《关于国家建设征用土地办法》；1958年，国务院发布《国家建设征用土地办法》。1982年，经全国人大批准，国务院发布了《国家建设征用土地条例》，第一次比较完整地提出征用集体土地的概念，对原有的行政法规进行了相应完善与强化。1986年和1998年的《土地管理法》中均沿用了这一概念，并进一步明确“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地进行征用”，比较详细与完善地确立了我国农村土地征用制度。 然而，由于我国土地征用制度脱胎于计划经济时代，从建国后沿用至今，虽经几次调整，都未从根本上触动土地征用制度本身，这与我国正在进行的社会主义市场经济体制改革已很不相适应：一是各地征地价格不一，无法依法补偿，政府自由裁量权相对过大；二是征地范围过宽，造成耕地流失，并形成城乡结合部的土地黑市；三是补偿安置方式简单，失地农民生活无保障；四是征地过程不注重保护相关资源和文化遗产。这些问题的存在，不仅影响了我国土地配置的效率，同时造成大量耕地流失，农民失业，影响了社会的稳定。2001年8月，杭州江干区出现了大范围的村民聚众闹事，其中主要参与者就是回村的土地征用工。[1] （二）我国土地征用的制度评价 针对我国土地征用制度的诸多问题，不少学者提出了很多改革的意见和看 法。部分学者针对我国征用过程中的非市场性补偿提出了“废弃说”的观点，他们主张我国的土地征用制应当修正为“土地征购制”。理由在于：一是中国经济原始积累已经结束，国民经济发展到了一种新的调整阶段，工业应当反哺农业，帮助农业或农业地区实现规模效应和现代化。二是政府为了公共利益的需要使用农村集体土地时，农民不应当拒绝提供土地，但这种土地的征用应当如实反映市场价格，并进行合理公平的补偿。三是土地作为弱质产业，应当在各方面受到政府的保护，就征用而言，必须要充分保证农民的合法权益不受侵犯。而其他大多数学者则认为，我国的农地征用制度仍有其存在的合理性，应当坚持“保留说”。理由在于：一是集体土地征用赖以存在的前提条件并未完全消失，即国家可以根据公共利益的需要对农村土地进行所有权的占有。二是集体土地征用制度使得土地被征用者做出了特殊牺牲。这种牺牲除了要求被征用者容忍国家剥夺其对土地的所有权以外，同时也应当承受为了社会发展而付出的部分土地价值的牺牲。[2]三是市场经济发达的国家大多保留着土地征用制度，并将其作为国家土地资源宏观调控的一个必需措施。我国自然也无废除之必要。 综合两种观点，不难看出，第一种观点优点较为明显，即基本上在保护农民现有利益和实现个人价值的同时，对国家资源进行宏观调控。然而，改革必然涉及对原有利益格局的打破，制度变迁受既得利益牵制所产生的“摩擦力”的阻抗，且因文化传统、意识形态等制约因素的影响，使得制度变迁具有“路径依赖”的性质。[3]我国目前处于社会主义初级阶段，如果实行土地征购进行完全补偿，无疑会加大国家征用土地的成本，从而使国有征用降低了灵活性。而第二种观点从我国实际出发，有很强的现实意义。但也必须要看到，我国现行土地征用制度中存在的不少问题已经使该种制度的价值分崩离析。因此，笔者认为，在保持原有制度的前提下，进行相应的改革予以完善，以市场手段有效配置土地资源，提高土地利用效率，合理运用国家权力控制土地利用，以保证资源的使用和可持续发展，充分实现代际效益，实现环境与土地资源的协调共进。这是在我们这样一个渐进式改革的国家中应当推崇的一种创新模式。 二、土地征用的法理性基础——公共利益 我国农村土地征用中，其征用主体具有强烈的专属性，征用土地的主体只限于国家；征用效力上具有强制性，土地征用以国家权力为依托，实质是一种政府强制缔约的经济行为；征用对象具有单一性，只能是集体土地向国有土地转化。也就是说，征用权是政府所特有的一种权力。然而，“凡有权者都易于滥用权力，这是万古不易的经验。”[4]行政权力的扩张性是其本身固有的本性之一，在遇到利益驱动、监督乏力等适宜气候下，这种扩张的欲望就会变本加厉