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第二章 政策系统与政策行为者 政策系统是政策运行的载体，也是政策过程展开的基础。 政策系统由若干政策子系统（要素）构成。 政策系统的核心是公共权力，政策系统的运行就是公共权力的运行。 第一节 政策系统的构成系统 政策系统（Policy System）是一个由政策主体系统、政策支持系统以及将政策主体系统与政策环境连接起来的反馈系统构成的有机整体。 一、公共政策的主体与客体 （一）公共政策主体 指直接或间接地参与政策制定过程的个人、团体或组织。 1．直接主体 即公共政策的法定生产者，也就是那些获得宪法和法律授权，享有公共权威，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织。 包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些领袖人物。 2．间接主体 即那些虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介人到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体或组织。 包括执政党、在野党、参政党，利益集团（压力集团），大众传媒，政策研究组织和公民。 （二）公共政策客体 是指政策发挥作用时所指向的对象，或者说，政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策。即公共政策要处理的社会问题和公共政策的目标群体。 1、社会问题 指社会正常发展过程中出现的偏差，或者说是实际状态与社会期望状态之间的差距。这种偏差和差距导致了社会的紧张状态，涉及较为广泛的社会关系。 社会问题是公共政策的起点 当社会问题进入政府议程，就转化为公共政策问题。 社会问题的范围呈扩大的趋势 社会问题的属性： (1)社会问题是一种客观条件； (2)社会问题是一种主观定义； (3)社会问题受价值判断的影响； (4)社会问题是一个关系到大多数人的问题 (5)社会问题的形成往往具有一个发展过程； (6)社会问题往往是系统性问题 2、目标群体 就是公共政策直接作用与影响的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。 （三）政策主体与客体的矛盾及其地位的相对性 1、公共权力机关、国家公职人员既是公共政策的主体，也是公共政策的客体。 2、公民既是公共政策的主体，也是公共政策的客体。 二、政策系统的构成 政策系统是一个由政策主体系统、政策支持系统、政策反馈系统三个子系统构成的政策巨系统 。 （一）政策主体系统 包括三个子系统，即政策制定系统、政策执行系统、间接主体系统。 1、政策制定系统 由拥有法定决策权的高层组织或个人组成，一般包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些政治领袖人物。 基本功能是： （1）确认政策问题。 （2）确定政策目标。 （3）组织政策方案的设计。 （4）政策方案的最终决定。 2、政策执行系统 政策执行系统，也叫“指挥系统”，是将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策效果的系统。 政策执行系统一般由政策执行组织及其人员，特别是行政机关和政府公务人员组成。 基本功能是： （l）为政策方案的实施做好准备。 （2）有效实施政策方案。 （3）分析和总结执行情况。 3．间接主体系统 间接主体系统是指那些虽不拥有合法的强制权力，但能够参与或介入到政策过程中，并产生一定影响的政策间接主体所构成的系统。 三类： 第一类是次国家政策行为者； 第二类是跨国政策行为者； 第三类是全球性政策行为者 基本功能是： （1）利益表达与利益综合； （2）影响公共政策制定； （3）影响并改变政策环境； （4）填补政策主体力量所无法到达的空间。 （二）政策支持系统 由信息传播系统（信息沟通系统）、政策咨询系统、政策监控系统、政策评估系统四个子系统构成。 1、信息传播系统 政策过程就是获取、加工、传递和利用信息的过程。 基本功能是：（l）信息的收集与整理。 （2）信息的加工与储存。 （3）信息的传递。 2、政策咨询系统 基本功能是： （1）政策问题的发现和诊断。 （2）政策预测研究。 （3）政策方案的设计与评估。 3、政策监控系统 基本功能是： （1）确立政策监控标准。 （2）衡量政策绩效。 （3）纠正和消除政策执行偏差。 4、政策评估系统 基本功能是： （1）提供政策持续、修正、调整或终止的依据。 （2）有效地配置政策资源。 （三）政策反馈系统 是将政策主体与政策对象、政策系统与政策环境连接起来的一个特殊系统。 信息系统将收集和掌握的有关政策信息传输给政策制定系统，形成政策问题；政策制定系统经过研究后，确认政策问题，形成政策目标；咨询系统根据政策制定系统的要求，设计政策方案