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关注全球贫困和饥饿人口——2020焦点简报 2007年10月 专项转移支付 减贫的“魔术子弹”？ Michelle Adato and John Hoddinott 米歇尔?艾达托 约翰?豪迪诺特 1997年，墨西哥政府提出了专项转移支付（CCT）计划，为30万左右极端贫困的家庭提供补助。CCT计划的基本前提是为贫困家庭提供转移支付，条件是他们要接受健康、营养和教育方面的服务。十年后的今天，该计划已覆盖了所有31个州的500多万个家庭。约有20个国家试用或全面采用了CCT计划，另外还有20个国家表示有兴趣启动。现行的计划大多在拉丁美洲，亚洲、非洲和加勒比地区也有，非洲国家在为解决极度贫困和人力资本低下而努力的同时也对此产生越来越大的兴趣。CCT计划以“发展的魔术子弹” 而逐渐为人所知，果真如此吗？这里简要回顾一下CCT计划的基本原理、操作和预期效果，并就关键问题与正在考虑这些干预或对现行计划进行改革的国家进行讨论。 怎样进行专项转移支付计划工作？ CCT计划有以下特征：以贫困家庭为目标群体，转移资金通常支付给母亲。有的计划也提供营养品或儿童受教育的学校。转移支付资金可以确定为一个总量，也可以根据儿童数量、儿童年龄和性别的变化来决定。有些国家为女童教育和中学教育提供的资金更多。作为回报，受惠者采取了一定行动，如送孩子上学，保证出勤率，参加产前和产后的卫生保健，为学龄前儿童接种疫苗，进行成长监测及常规检查。有的计划要求妇女参加常规的健康和营养知识培训工作，有的为提高学校数量和质量提供资源，以及供受惠者使用的卫生保健设施。 基于此，CCT计划的目标是减少现有贫困，同时寻求提高人力资本结构的途径，并以此阻止贫困的代际转移。 CCT计划的影响 严格的评估——往往建立在计划自身以内——显示，很多但非全部的CCT计划在提高人力资本产出方面取得了成功。墨西哥的计划实施增加了中学男生6%的入学率和女生9%的入学率。中学前经常辍学而今又进入中学的女生增加了15%。计划涉及的儿童也比以前入学更早，留级更少。然而，计划却在学校的出勤率、考试成绩和让辍学的学生重返学校方面影响甚微。因此，这些目标在计划的设计改善和实施中必须加以考虑。哥伦比亚、墨西哥和土耳其的计划实施都提高了中学的入学率，但对本来已较高的小学入学率影响甚微。对本来小学入学率很低的地方，CCT计划的效应会很高，如柬埔寨，中学入学率提高了30%，出勤率提高了43%。 孟加拉仍有三百万儿童没有上小学，一个小规模的以最难触及的儿童（包括城市儿童）为目标对象的CCT计划提高了9%的小学入学率，但是只是发生在同时还得到赠款以提高教学质量的学校里。尼加拉瓜的小学入学率原本也很低，CCT计划总体上提高了13%的入学率，最贫穷家庭的儿童入学率提高了25%，小学出勤率提高了20%。家庭停止获益两年后，入学率又下降了12.5%，但仍比计划实施前高出8个百分点，这就意味着项目的持续性影响。这一经验表明，重要的但还未受理解的问题就是，在家庭停止获益或计划结束以后怎样保持CCT计划的效果。 CCT计划还在健康和营养方面取得了显著影响。在墨西哥，项目点的健康检查增加了18%，0-5岁儿童疾病率减少了12%。洪都拉斯享用健康服务的儿童增加了15-21%，但巴西却没有发现对儿童的疾病率产生影响。在哥伦比亚、洪都拉斯、墨西哥和尼加拉瓜的农村地区，CCT计划使儿童成长的常规监测产生了最大的增长。 有些CCT计划还涉及到提高儿童的身高，这也是一个提高长期营养水平的重要措施。墨西哥的身材矮小率减少了10%，尼加拉瓜减少了5.5%，哥伦比亚减少了7%。尽管引发提高的明确机制还不确定，却可能通过一个或几个计划得以实现，比如收入增加会允许食品、成长监测、营养知识、儿童保健或营养品等方面支出的增加。以墨西哥和尼加拉瓜为例，卡路里的摄入量随着水果、蔬菜、肉类和乳制品消费的增加而增加。在洪都拉斯，由于实施的问题，没有发现对营养的积极影响。但在巴西，计划最初只带来了轻微的体重减少，后来则相反。根据轶事所言，母亲由于错误地相信孩子如果体重增加太多会失去获得的利益，可能会让孩子保持较轻的体重。这一现象指出了机制要高效发挥功能的重要性，以保证计划和受益者之间明确地和有规律地交流，从而避免制约因素所带来的负面影响。土耳其计划由于信息不足或信息有误也使得计划的积极影响受损。 有些计划还致力于解决微量营养素的缺乏。墨西哥的计划受益者的贫血发生率已连续低于计划未参与者，尽管比率还依然较高。尼加拉瓜的母亲尽管反映说得到了铁的补充品，贫血率却没有改变，一部分原因是由于她们并没有补充给孩子，因为她们认为这对孩子的胃和牙齿有害。这两个案例指出了微量营养素缺乏所带来的持续性挑战，在这些地方更需要多元方法，而不是转移支付或单纯的补充微量营养素。 专项转移