宅基地管理中的问题及建议.doc

宅基地管理中的问题及建议 农村宅基地管理是土地管理的重要组成部分，是关系到农民切身利益和农村社会稳定的大事。但从多年来的实践表明，农村宅基地管理仍存在很多问题，其中最突出的是宅基地超标准多占、城郊结合部的宅基地分配混乱、宅基地自发转让等问题，本文拟从切实维护农民的合法权益，规范土地市场秩序的角度出发，对农村宅基地的管理政策进行简析。 宅基地管理中存在的问题 宅基地的概念不够明确 《土地管理法》中对宅基地的管理内容规定不多，也没有完整给出宅基地的概念，包括此后有关加强宅基地管理的文件中都没有加以明确。只是规定了一户只能拥有一处由省、自治区、直辖市规定标准的宅基地。问题就此产生，这个看似合理的规定其实存在一个非常明显的漏洞，即没有对概念进行必要的定义，从而导致了实际管理中产生了诸多问题。 其一是没有对宅基地的概念明确其内涵和外延。从表面看，宅基地是农村村民建造用于居住的房屋及其他用于生活的附属设施。一些省、市的地方法规中如此解释。但实际生活中存在的情况远非如此简单，自从农村实行土地家庭承包经营后，农村中已经没有原来生产队专门用于农业生产集中式的仓储、晒场等设施，也没有了统一的农作物收割安排，农民收获的农作物必须自己安排场地进行晾晒和处理。对于农民来说，最为方便的地方就是自家庭院。此外，大量的农民还在庭院里养殖数量不等的畜禽。如此，理论上用于居住的宅基地事实上却承担着居住和生产等多种用途。对此，《土地管理法》及相应的宅基地管理政策中却没有相应的规定。 其二是没有对户的概念加以明确。宅基地管理中基本上是以公安户籍管理登记的户为准。从有关规定可知，凡居住在一处的全体人即为一户，若为一人的也可为一户，这可由公民自由选择。按照人们通常的生活习惯，均为父母与子女共同居住，这一般不会产生歧义，对户籍管理也不会产生不良后果。但也确实存在“户”的不确定性，由于前提的不确定必然造成了“一户一宅”标准执行的困难。由于土地管理中存在的强制性，且在宅基地分配中涉及农户的利益关系，因此必须从土地管理角度，对“户”的概念给出具体合理的定，避免村民为了多占宅基地采用分家的方式，将通常的一户分为多户。因为公安户籍管理政策上对此没有不予同意的规定，当他们实现分户后再申请宅基地，那将使“一户一宅”的标准形同虚设。在经济发达的城郊结合部的农村，农民通过父母与子女分家、甚至夫妻离婚等途径达到分户的目的后，再申请宅基地的现象时有发生，也使国土管理部门左右为难。 宅基地的登记发证没有体现自愿申请原则。 早在1990年代初期就开展过农村宅基地的登记发证总登记。此后，在日常管理中也要求农户及时登记。但从实际情况看，农民对宅基地的登记并没有多大的积极性。新建住房的宅基地经批准，只有很少一部分村民农村房屋建成后会申请办理土地登记。而更多的是土地行政主管部门为完成所谓的发证率而要求、动员村民办理登记。近年来国土资源部已多次要求各地加强对包括宅基地在内的农村集体土地确权登记，其目的一是为了保护农民的合法权益，二是为了加强对集体建设用地管理、保护耕地和促进城乡统筹发展的需要，但效果不明显。其中的关键在于农村集体土地的权属证书没有多大的效用。集体土地所有权证阻止不了一切合法和不合法的土地征收、占用，集体建设用地使用权证除了表明自己所占用的土地位置、面积外，并无其他作用。因为在中国农村的熟人社会里，邻里之间对各自占有的土地绝大部分是没有争议，而且也少有变动的。在这样的社会环境里少有人会真正理解，领取一本土地使用证到底有何实际意义。 从《物权法》的角度来看，不动产登记所发挥的作用是权利的公示，其意义是证明不动产的权利归属、保证不动产交易的安全。显然，只有当包括宅基地在内的农村建设用地的使用权可以转让后，才有必要进行产权的登记，也只有在此情形下农民才会自愿地申请办理土地登记。在不具备上述条件的环境下，没有权利人自己的主动要求而强行开展土地登记违背了土地登记以申请为前提的原则 多占土地的宅基地处理不太合理 对超标准多占宅基地，或者未经批准占地建房，《土地管理法》规定的“拆除非法占用的土地上新建的建筑物”的处理措施，过于简单又过于严厉。这项规定一是没有遵循过罚相当的原则，农民建住房一般超过法定标准或批准面积的部分不会很大，通常也在几十平方米，最多的也只在几百平方米。就其个案来说，违法行为的危害程度并不十分严重，而对其拆除的处罚却是最严厉的；二是没有区别对待，同是非法占地，但占用村内的空闲地与占用耕地的性质是截然不同的，后者的性质应该更严重些，但现行一刀切的处罚措施没有体现《土地管理法》保护耕地的宗旨；三是法律本身存在漏洞。《土地管理法》规定了超过省级地方法规规定的标准才以非法占地论处。但很多情形是未超过省定标准，却超过了批准面积，其性质的认定也观点不一。笔者调查发现，部分省、市在制定的《土地管理法