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中国农村观察 乡镇财政制度缺陷与农民负担 张 军 (中国社会科学院农村发展研究所) 0 ‘ 0 ‘ 0 s 内容提要：本文对导致我国农村居民负担过重的财政制度根源进行了分析，并指出，财政自筹 制度、财权与事权的不对称和财政错位，是农村居民负担久减不下的重要的制度性原因。 要切实减轻农村居民的负担，就必须对政府行为进行规范，合理划分中央与地方政府在生 产公共产品上的责任，对现行财政制度进行必要的调整和做出新的制度安排。 关键词：乡镇财政 制度缺陷 农民负担 0 ‘ 农民负担久减不下，反而有越减越重之势，并成为影响农村发展的一个重大问题。在中央 政府强力干预下，农民负担并没有得到有效抑制和根本性扭转，说明在与农民负担相关联的一 些制度设计和安排上，存在着明显的缺陷。这些制度缺陷如果得不到纠正，农民负担就不可能 真正减轻。农民负担产生和加重的制度根源，可能有许多，在这里本文主要是从财政制度设计 和安排，来分析和探讨乡镇财政发展与农民负担之间的关系。 一 、 农民负担及其分析 (一)农民负担现状 农民负担包括广义和狭义两个概念。广义的农民负担包括农民所承担的税收、工农产品 不等价交换以及提留统筹、集资摊派等，它是与农民有关的公共产品的成本分摊。狭义的农民 负担是指除税收以外的所有公共产品成本分摊。因此，人们在谈论农民负担问题时，有时候是 在指狭义的农民负担概念(叶兴庆，2000年)，但更多的时候是指广义的农民负担概念。即使 是在谈论广义的农民负担时，有些人也没有将工农业产品不等价交换列入农民负担的范畴(盛 来运、孙梅君，2001年)。 20世纪50年代以来，实际上我国农民的负担一直都存在，只不过由于某些原因，这些负 担或者不重，或者即使加重但因为人民公社组织形式的存在，表现为集体承受，不存在边界很 清晰的个人单独承担形式。1984年，人民公社解体和家庭联产承包责任制的建立，使原先集 体经济组织承担的各种费用负担，分解到家庭和个人头上，完完全全变成了现在的个人承担。 在一些非农产业发展比较快、集体经济组织实力比较强大的村庄，农民或家庭通过某种生产要 本文为《我国农村财政制度创新与政策选择》课题的阶段性研究成果。朱钢、张元红、潭秋成和阎坤对本文提出了一 些富有建设性的意见，在此表示感谢。 · 2 · 乡镇财政制度缺陷与农民负担 素的交换，比如村庄重新收回承包土地等，这些费用负担又转由集体经济组织承担。但就我国 绝大多数村庄而言，集体经济组织的实力在家庭联产承包责任制实施过程中受到了极大削弱， 这种负担还只能由家庭和个人承担。 20世纪80年代，农民的负担实际上已经开始逐渐出现加重趋势，只不过那时人均纯收入 的增长速度高于人均负担的增长速度，负担过重的问题不太突出。进入20世纪90年代，农民 负担过重的问题日益突出(见图1)，甚至成为影响农村发展和稳定的社会问题，以至于中央不 得不通过下发《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，下决心减轻农民不合理的负担。 1996年农民负担比上年增速回落9．7个百分点，但也仅比人均纯收入增速低 1个百分点。 1997年，农村居民人均税费负担额为109元，占上年纯收入的比重为5．1％，仍然高出中央规 定的0．1个百分点。1998年，经中央三令五申以及通过各级政府的努力，特别是在取消了 9000多项涉及农民的收费项目后 ，减轻农民负担的工作取得了显著成效。1998年以后，我 国农民人均负担基本上控制在上年纯收入的5％以内②。即便如此，农民负担的总额依然较 高。据已有资料表明，当前我国农民负担总额超过1400亿元，其中，交纳各种税费1143亿元； 以资代劳款80亿元；“三乱”收费约200亿元(赵阳，2001年)。如果数字可靠的话，那么，农民 负担已占到当年农业总产值 14106．2亿元的10％左右。 增长速度 ( ) 人均纯收入