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第二章 公务员管理 第一节 公务员管理体制概述 国家公务员的法律关系 两种观点：一种认为公务员与国家之间是一种特别的权力关系；另一种认为公务员与国家之间是一种简单的雇佣关系。 两种身份：公民、公职人员 统一集权体制国家：有些国家，如法国。中央与地方公务员法是统一的；有些国家，如日本，中央与地方公务员分属两个体系； 联邦制国家：如美国，中央与地方有各自的公务员法。 国家结构形式 国家结构形式是指一个国家的整体与其组成部分之间,中央和地方之间的相互关系.国家结构形式所要解决的问题,是如何划分国家的领土,以及如何规范国家整体和组成部分,中央和地方之间的权限问题。 国家结构形式一般分为单一制和复合制两种。 单一制国家是由若干普通行政单位或自治单位组成的单一主权的国家。 复合制国家是由两个或两个以上的成员单位(如邦,州,共和国等)联合组成的联盟国家或国家联盟。 中华人民共和国是单一制国家，世界上大部分国家的结构形式也都采用单一制，如英国、法国、日本、意大利、韩国、朝鲜等都是单一制国家。 单一制国家的明显外部特征是：全国只有一个中央政权，一部宪法，一种法律体系，是国际交往中的国际关系主体，它的公民只有一个国籍。 按照地方职权的大小，单一制国家又可分为中央集权型单一制国家和地方分权型单一制国家。 根据成员单位独立性的强弱,复合制又可分为联邦制和邦联制等形式。 联邦也称“联盟国家”。是由若干成员单位（共和国、州、邦等）组成的统一国家，如现在的美国、德国、印度等。 　　 邦联是两个或两个以上的国家为了达到军事、贸易或其他共同目的而形成的一种国家联合，如现代的欧盟、东盟等实际上就是邦联。 一、公务员管理体制 公务员管理体制，是指对公务员管理权力的配置和划分、公务员管理机构的设置，并由此而构成的公务员管理系统。 在国家管理体系中，管理公务员的主要机关有： 执政党 立法机关 政府首脑 公务员管理机构 折衷制 又称混合制人事管理体制。它既在行政组织系统内部设立有关人事管理机构，又在行政组织之外设置独立的人事管理机构，专门掌管公务员的考试录用。（以英国为代表） 部内制 指在政府部门内部设立人事管理机构，掌握各部门内部公务员的考试、录用、考核、任免、调动、工资等各种人事行政事务。（以法、德为代表） 部外制 指在行政系统之外，设立相对独立的、较为超脱的公务员管理体制，不受行政首长和政党的干涉与控制，全权掌握政府的人事行政工作。（以美、日为代表） 二、公务员管理机构 公务员管理机构（Administration of Civil Servants）：是指以推行公务员制度为目标，对国家公务员的录用、考核、奖惩、任免、职务升降、培训、交流、工资、福利、辞职、辞退、退休等事务进行综合管理的组织。（P30） 公务员管理机构的类型 从公务员管理机构内部的领导方式上来看，可以划分为委员会制、首长制、混合制三种不同的领导方式。 按行政区划来看，公务员管理机构可以划分为纵向，横向 。 从国家公务员管理机构的功能和构造来看，公务员管理机构在组织形式上有多功能机构（综合管理机构）和单一功能机构（部门执行机构）之分。 委员会制，亦称为合议制，是政府制度其中之一。在委员会制的运作下，行政组织的决策权及管理权，并不是由单一的领袖所拥有，而是平均由一定数目委员所组成的委员会共同行使。委员会的决策，通常会按协商达致一致的原则来进行。在世界各国中，瑞士是使用委员会制的唯一国家。 首长制 首长制又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。其基本特征是行政首长对行政机关各种事务拥有最终决定权，一人决定一切行政措施，其他领导成员均为行政首长的幕僚，只有建议权，而无决定权。美国的总统制是首长制的典型。 混合制 是指行政组织中，一部分行政管理工作由委员会决策、另一部行政管理工作由首长本人决策的领导体制。一般来说，重大行政事务的决策权由委员会行使，具体行政事务的决策权由首长个人行使。 从纵向来看，我国的公务员管理机构可以分为两类： 从横向来看，我国的公务员管理机构可以分为： 多功能管理机构 也即综合管理机构，指从中央到地方各级政府中设立的、具有多种管理功能、管理职权不限于本级部门，管理对象主要是事务而非公务员，管理权限具有宏观性和间接性。国家人事部、县以上地方人民政府的人事部门，均为我国公务员综合管理机构。 单一功能管理机构 也即部门执行机构，是各部门的人事机构，受本部门行政首长的领导，对其负责，同时接受同级政府人事部门业务指导和监督，在本部门执行公务员管理的职责。如国务院各部、委、办事机构、直属局、各部委归口管理的国家局等内设的人事司（局）；省、自治区、直辖市政府各部门的人事处。 第二节 国外公务员管理体制 英国的公务员管