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土地权属类 217 浅议农村土地产权制度改革 沙 亮 (灌云县国土资源局 连云港222200) 摘要：本文立足当前我国农村土地产权制度的现状，从土地产权的三大主体——国家、集体、用地者之间的关 系人手。总结现行农村土地产权制度出现的各种弊端，在分析土地制度演变和发展规律的基础上，提出了一 些观点和见解，并对由土地产权制度而引发的农业生产、土地资源管理、农村基层组织建设等一系列问题作 了初步的分析，最后根据我国现阶段经济和社会发展的实际，提出了合理改革和完善我国农村土地产权制度 的几种途径，并为此提供了具体的规则。 关键词：农村土地产权制度改革 随着我国集体土地使用制度改革的深入开展，由农村土地产权关系而引发的一系列问题已日趋凸 现，这也引起人们的广泛关切。这些问题的出现，不仅阻碍了集体土地使用制度改革的有序进行，也严 重制约了农村经济的发展壮大。因此，只有明晰农村土地的产权关系，明确各利益主体的权利、义务， 国家和集体的土地所有权才能得到实现；建立合理的土地流转制度和形成规范有序的集体土地使用权 市场才能得到保障；土地所有者身份在财产经济关系上才能得到明确和加强。此外，明晰土地产权制 度还将有利于国家和集体加强对土地资源的管理和控制，使国土资源管理纳入现代经济管理的统一轨 道。本文就我国农村土地产权制度当前的现状及存在的问题进行分析，并提出一些见解。 1 我国农村土地产权制度的现状与问题 1．1 我国农村土地产权制度的历史沿革 建国以来，我国农村土地产权制度的演变大体经历了四个发展阶段，(1)实行土地改革，把封建土 地制度改变为“耕者有其田”的农民所有私营制；(2)在土地改革基础上实行以土地、牲畜、农具等生产 资料入股分红的互助合作形式的农民私有合营制；(3)经过高级农业合作社和农民人民公社化实现了 集体公有公营，即土地所有权与土地经营耕作权相统一的产权制度；(4)1979年以后，废除“政社合一” 的农村人民公社，实行集体所有家庭联产承包责任制，即把集体所有的土地承包给农民个人(或家庭)， 以户为单位独立经营，自负盈亏，从而实现了农村土地所有权和经营权的分离，克服过去集体统一经营 时土地的经营规模过大、土地使用过于集中的缺点，更适应我国农业生产的特点。同时扩大了农民的 自主经营权，顺应了农民的意愿，调动了他们的生产积极性。在八十年代初极大地促进了农业生产和 农村经济的发展。 1．2现行农村土地产权制度存在的问题 虽然过去的这些土地产权制度变革，对于推进当时经济发展、促进农业生产力进步都起到了很大 的推动作用，但是，随着近年来我国经济体制改革和经济形势的变化，现阶段这种土地产权制度的种种 弊端也逐渐显现出来。 1．2．1 在家庭联产承包责任制推行中，农村土地集体所有权弱化 土地承包制使农村的经营权主体地位得到明确，但由于大部分地区原有的集体经济组织在实行承 包制后已名存实亡，集体土地所有权代表者未能发挥其应有职能，而且由于农户土地的廉价承包，土地 的集体所有权在经济上不能充分实现，造成土地公有意识淡化，影响了土地资源的合理利用。 1．2．2地权关系和土地产权不清，没有明确的规范化制度 这个问题既表现在土地所有权上，也表现在与所有权相分离的土地使用经营权、处分权和收益权 上。虽然我国宪法规定农村土地属于集体所有，但对于土地所有者的主体和内容均未明确，也不完备。 218 江苏省土地学会2003年度土地学术年会论文集 并且至今有集体所有权的集体却很少在经济上实现其所有权，也不能行使其应有的土地处分权。至于 承包土地的农户，也只有使用土地的耕作权，而无明确的占有权和处分权。此外，土地的集体所有权和 农户对土地的使用经营权均缺乏明确的法律保护与规范，从而导致了集体所有权在经济和管理职能上 的弱化。 1．2．3土地所有权与土地使用权分离后，缺乏土地合理流转机制 在现行土地制度下，土地承包形式单一，流通渠道不畅。集体土地的流动除由国家依法征用外，其 所有权没有其他合法的流转渠道，而土地使用权虽然要求搞活，但其流动形态主要限于农产的承包和 农产之间的转包，以及集体对土地的调整。因而使一些开放地区和经济发达地区即使出现了较大范围