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关于城市低保边缘人群生存现状的思考 沈苏燕 南京农业大学公共管理学院2006级行政管理专业 硕士研究生 李放 南京农业大学公共管理学院 教授 贫困是人类社会一直以来难以彻底解决的问题，在全世界60亿人口中，有28亿人每天仅靠不足2美元维持生计，还有12亿人每天仅靠不足1美元维持生活[1]。在我国，虽然改革以来社会经济持续快速增长，人民生活水平得到显著改善，可是在另一方面，我国城市贫富差距逐渐拉大，社会分化现象已经比较严重，城市贫困问题也悄然产生。我国的最低生活保障制度（以下简称低保制度）正是在这种背景下应运而生的，在经历了十多年的发展和完善之后，低保制度已经成为社会成员维持基本生活的“最后一道安全网”。 截至2007年1月，我国城市享受最低生活保障的户数为1034.2万户，总计为2240.9万人，然而目前城市贫困群体的规模还没有一个准确的统计数字。虽然当前很多文献研究和各地反贫困实践都把民政部门统计获得的低保对象等量于贫困对象，但鉴于目前许多城市对低保对象的认定还受到地方各级财政资金投入能力的限制，同时也存在着很多城市居民人均收入比低保线稍高，可生活仍然十分贫困的现象，因此，实际上在低保范围之外仍然存在一部分贫困人口，他们在经济上低收入、生活上低质量、政治上低参与、权益上低保障。重视这部分城市低保边缘人群，对他们进行研究，具有重要的现实意义和深远的历史意义。 一、城市低保边缘人群的界定和总量估算 城市低保边缘人群，这个概念从以往的文献资料中很难查找到完全明确的界定，笔者试从理论与实践两个角度进行阐述。 从理论上看，城市低保边缘人群的人均收入比低保对象人均享受的低保金稍高，但是由于他们享受不到低保对象能够享受的一系列优惠政策，如水、电、气的减免，教育、医疗、住房等的救助，所以他们的实际生活比低保户还要困难。 从实践上看 ，这部分贫困人口近年来逐渐受到重视，在实际操作中一些城市比照低保标准进行了不同的界定。例如，江苏省南京在2005年将这个群体界定为，家庭月人均收入在最低生活保障标准1.5倍之内的人员[2]。这就意味着至少有13万户边缘户，以一家三口计算，就涉及近40万人，占南京城镇人口的9.2％。从这个角度，笔者估算在全国范围内，这部分人群的数量至少约有2760多万。可见城市低保边缘人群的规模是很庞大的，需要予以足够的重视。 二、城市低保边缘人群的生存状况 城市低保边缘人群的生活状况可以用“艰辛”来形容。他们不像低保对象每月有固定的低保金收入，只有依靠自己的劳动维持基本生计，而这些微薄收入也不是稳定的。例如，目前南京靠摆摊谋生的本地人群占低保边缘人群总数的5%不到，而剩下的95%，他们的情况千差万别，有单亲家庭、有两劳释放人员、有残疾家庭、有夫妻一方或双方下岗、有因子女上学而贫困、有自身或亲属生病、有因养老问题而生活困难……虽然原因不同，但他们确实正处于贫困状态。 与低保人群相比，城市低保边缘人群的实际收入可能稍高，但是实际收益却远不如低保户。因为低保户不仅可以每月领取固定的低保金，而且政府还制定了很多优惠政策，帮助他们解决生活上的困难。笔者以南京市为例，根据政府出台的很多优惠政策，作了初步的统计，具体如下： 除了上述政策之外，低保对象还享有很多其他方面费用的减免，如职业介绍机构为低保对象提供就业信息和推荐就业，免收门票费、报名费、求职登记费、微机信息资料查询服务费、劳动合同鉴证费、介绍成功服务费；为低保对象保存档案，免收自愿委托保存档案费；各级培训机构对低保对象进行就业培训，免收培训费；各集贸市场要优先照顾保障对象进入市场经营，并免收摊位管理费、卫生费，减半收取摊位费；民政部门对最低生活保障对象，免收婚姻登记的工本费；保障对象去世，免收火化费等。 至此可以看出，为了保障低保户的基本生活而制定的配套政策涉及生活的各个方面，主要包括基本生活、教育、医疗、住房和就业等。以三口之家为例，假设都没有工作，按南京市的保障标准每月可以拿到840元（280元×3人）补助，还可以享受到学费减免、医疗费减免和住房补贴等一系列相关政策。但如果这个三口之家中有一人有工作，工资1000元，按规定无法纳入低保，并且上述优惠政策就都无法享有，所有的费用都需要他们从仅有的1000元工资中列支。可见与城市低保人群相比，城市低保边缘人群的生活更加贫困穷苦。 三、城市低保边缘人群产生的经济学分析 从公共经济学角度出发，低保制度可以视为一种公共产品。萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中将公共产品定义为：“纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的消费减少”[3]。与私人产品相比，公共产品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性三个特征。从理论上来说，低保对象消费低保这种政府提供的产品时，不会影响