宋才发：民族地区农地使用权的用益物权探讨详解.docVIP

宋才发：民族地区农地使用权的用益物权探讨 民族地区农地使用权的用益物权探讨 宋才发 贾娅玲? （中央民族大学　法学院，北京　100081） 摘 要 土地所有权在我国大陆的主体是国家和集体。农地使用权实质上就是土地的用益物权。可以尝试构建民族地区农村土地使用的地上权，考虑设立民族地区农村土地使用的永佃权，大胆推行民族地区农村土地使用的地役权。 关键词 民族地区；土地所有权；土地使用权；用益物权 一 土地所有权在我国大陆的主体是国家和集体。《中华人民共和国宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。” [1](P3)土地所有权人一般并不直接对土地进行占有、使用和收益，而是通过设定一系列的用益物权，将土地转交给其他主体进行经营，以实现对土地的合理利用。《中华人民共和国物权法》第117条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”[2](P10) 就土地而言，用益物权涵盖了土地承包经营权、建设用地使用权和地役权，这种土地制度设置的思路是非常正确的。但是，在实践中执行起来流弊却很多，不但在所有权上存在诸如性质模糊、主体不明、权能不全、产权不清等问题[3]，而且在使用权上也存在诸多理论与实践上纠缠不清的问题。我国自1988年实行国有土地使用制度改革以来，土地使用权已经成为不动产市场最重要的对象。家庭联产承包责任制在农村实行的结果也表明，大部分农村集体作为土地所有者的作用和地位下降了，而仅仅成为法律上的所有权主体，加上中央对家庭联产承包所有制实行长期稳定的政策，使得农户获得的土地使用权刚化了，甚至已经成为一种准土地所有权[4](P378)。我国目前只有土地使用权市场，还没有真正建立起土地所有权市场。民族地区城市化的进程中，一定要依据《物权法》的规定，妥善地保护农地使用权，从理论上厘清农地使用权的物权结构，从而对农地有理有据地予以法律保护。 土地使用权是指土地使用者在法律允许的范围内对土地享有占有、使用、收益与处分的权利。使用土地的单位或者个人，按照法定程序办理了土地使用权的申请、登记、发证等手续之后，就享有了法定的土地使用权利。土地使用人的权利因根据法律或者合同规定产生，必须在法律或者合同规定的范围内行使该权利。土地使用权在各国的物权法中未列为物权种类，一般认为“土地使用”是土地所有权部分权能的名词表征，在实践中难于区分的是作为所有权能的使用权，还是作为用益物权的使用权。我国2007年10月1日起施行的《物权法》，确认的土地使用就是土地用益物权。然而现行土地使用权制度存在不少缺陷，影响和制约了土地使用权制度对权利人的保护。具体表现在如下几个方面：（1）对于该类物权的立法和研究，更多的注重创设新的土地他物权形式，出现了诸如国有土地使用权、集体土地使用权、城镇国有土地使用权、出让土地使用权、划拨土地使用权、承包土地使用权、国有耕地林地草原使用权、宅基地使用权等形式，土地使用权利种类杂乱而且缺乏系统的理论归依。由于我国的土地使用权多数是当事人以契约或者习惯创制的，这种以设立物权为目的而运用的却是债权的设立方式，就使得土地使用权的物权性质与债权性质在理论上难于区分，失去了土地使用权的物权特性，从而使物权制度本应带给社会的稳定性、安定性不复存在。（2）土地使用权一旦创设，土地使用者就可以直接支配物。如果任由当事人对土地使用权的种类和权利内容创设，就会使物上限制层层叠叠，土地使用者亦将受到很大限制，反而与物权设立的初衷相违背，难于达到利用物权制度提高土地利用水平的目的，使土地利用受到诸多的局限[5](P71)。（3）《民法通则》中有关土地使用权制度的规定过于简单化、原则化，所采用法律概念和类别划分不清楚，而且对使用人的权利、义务及责任未规定完善，在经济活动中不能给人们以良好的导向作用。大量的土地使用权制度是在《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等单行法律中，以及国务院法规和相关部门制定的有关土地使用的规章中予以详细规定的。由于这些规定毕竟不是民事基本法的规定，往往带有浓厚的行政功能色彩，把作为私权的民事权利与行政权混杂在一起，从而必然造成某些法律、法规之间规定不统一而出现无法适从的局面。（4）从大量的司法实践情况看，作为土地用益物权的土地使用权与作为所有权权能之一的使用权往往容易混淆。本来通过权利的内容界定法律概念未尝不可，但是这种概括又未免有失全面、准确，且从字