加强地方预算执行审计的思考.docVIP

加强地方预算执行审计的思考 自1993年以来，财政预算执行审计从兴起到深化发展，已走过20年的发展历程。在当前的基层审计工作中，它与经济责任审计、政府投资审计并称“三驾马车”，并始终占据“龙头”和“主导”地位。如何使预算执行审计年审年新，始终发挥其在推动财政体制改革，服务完善国家治理的重要作用，笔者认为，必须牢牢把握预算执行审计的特性、紧扣审计目标，在不断创新中深化预算执行审计。 一、把握特性，深刻认识新形势下预算执行审计龙头地位的新要义 立足预算执行审计龙头地位，深刻准确把握其特性是不断加强预算执行审计，发挥其“纲举目张”作用和统领其他审计工作的前提和基础。新形势下，应着重把握好预算执行审计的“五大特性”： （一）任务和程序的法定性。一方面，开展预算执行审计是法律规定和制度安排。《宪法》、《预算法》、《审计法》、《人大常委会监督法》等法律制度，都要求审计机关依法开展预算执行审计工作，要求审计对象必须无条件接受和服从，并随着形势的发展不断赋予审计机关新的职权和要求。另一方面，预算执行审计具有程序法定性。审计法实施条例和审计准则对审计过程及每一个环节需要具备的条件、作不作为、如何作为等都作出了非常明确和严格的规定。如《审计法实施条例》第十七条对审计结果报告基本情况、审计评价、存在的问题以及审计机关依法采取的措施等五个方面的内容都作出了明确规定。此外，预算执行审计已被纳入规定动作和连续动作，一年一审，逐年深化，其法定性和规范性的特征越来越明显。 （二）审计对象的特殊性。与其他审计项目相比，财政预算资金的分散性和多样性，决定了预算执行审计摊子大、难度大，审计对象更具有点多面广、层次多样的特性。主要包括“五类对象”，即：负责财政资金筹集、分配、管理，并具体组织预算执行的政府财政部门；负责组织收入、参与预算执行的税务、海关、国库和相关企业等；具体使用财政资金、执行财政预算的政府各组成部门和单位；接受转移支付等财政补助资金的下级政府；以政府投资建设项目为主的固定资产投资等，以及其它财政专项资金。 （三）审计内容的系统性。与其他单项审计和专项审计相比，预算执行审计是由一个总的工作方案指引下进行的若干独立项目组成的系统审计工程。一是全覆盖的审计。不仅要关注一个部门、单位的预算执行情况，也不仅要关注一些重点领域、重点部门的预算执行情况，更要关注所有预算单位，做到审计全覆盖；二是全过程的审计。不仅要关注某一单项的专项资金分配使用等重要环节，更要将预算执行审计贯穿到整个财政的资金筹集、预算编制、分配、使用和效果的全过程；三是全时段的审计。不仅要关注财政预算资金运行的某个时段，更要从始至终，全视角实时、动态关注财政预算资金运行情况。四是全局性的审计。预算执行审计内容复杂多样性，决定了它不可能由一个科室或审计组独立完成，必须由所有业务科问题；关注分配部门的自由裁量权问题，如财政的再次分配、项目预算是否细化、具体、有明确的标准，转移支付是否严格按照中央、省的用款方向和要求分配，经费追加有无严格的程序办法，是否存在随意性等；还包括主管部门对所属单位的再次分配中存在的自由裁量问题。 （二）关注公平性。一是保障的公平性。关注预算标准是否与部门占有资源、资产和职能充分挂钩，分类划档标准是否科学合理；基本保障是否全面保障、突出重点，如在保障人员经费以及教育、科技、计生等刚性增长支出的基础上，是否保障了各类特殊人群，如残疾人保障金、再就业、低保等；项目安排上、经费追加上是否存在随意性等。二是执行的公平性。关注预算收、支的具体组织执行是否严格政策。如税收是否依律计征、一视同仁，有无在招商引资与内地企业以及同类企业不同征管、区别对待，征人情税、过头税，影响公平竞争等问题。三是管理的公平性。突出财政、国资的监管以及部门对下属单位的监督，在收支、项目、资产管理等各方面是否一个标准、一个尺度，有无特殊单位、特殊事项；是否存在非税收入调控管理松紧不一、调控比例不一致；是否存在罚没收入挂钩，或明不挂暗挂等问题。 （三）关注合法性。一方面，突出关注财政资金管理的薄弱环节和风险漏洞，着重审查“六大重点”，即：财政资金违规借贷，资金安全等问题；专户管理漏洞，违规存储的问题；收入管理漏洞，如以招商引资为名，低价卖土地、送土地等；国有资产收益管理问题，该收不收，缺乏监管、效益低下等问题；“收支两条线”管理漏洞，截留挪用、私设“小金库”等问题；廉政管理，利用财政分配职能向相关单位索要回扣等问题。另一方面，突出关注资金项目运用的合法性。主要审查有无虚假项目，套取财政资金问题；有无虚列支出，长期挂暂存，演变成“小金库”问题；有无重大损失浪费等。应通过整体分析、重点关注、延伸查证等，发现违纪违规问题，维护财政资金合法高效使用。还要把查办案件作为审计维护财政资金合法使用的重要使